朱翠萍:“21世纪海上丝绸之路”的战略思考
信息来自:http://www.cnriio.com/ · 作者:朱翠萍 · 日期:29-07-2016

2015-07-15

“一带一路”战略构想从2013年提出,历经2014年的全面部署,2015年进入了全面推进和建设阶段。迄今为止,“一带一路”涉及的国家中,有30多个表态支持,也有不少国家表现出“谨慎”和“犹豫”,还处于对中国战略意图的猜测和观望之中。无论如何,从规划部署到项目实施,还有很长的路要走。在这个过程中,不可避免存在很多风险和不确定因素。需要加强研究和规划,少走弯路,在不断纠错中前行,一步一个脚印地推进这一宏大战略步入正轨。

“21世纪海上丝绸之路”的战略内涵

当前,学术界对于“一带一路”的研究,更多集中于战略意义或战略意图。一般认为“一带一路”战略是中国主动应对和平发展中的挑战和困境,包括应对中国崛起中的“发展困境”、中国崛起中的“美国因素”以及中国崛起中的“周边安全困境”。很显然,在这三个战略意图中,第一个意图才是“一带一路”战略真正追求甚至是刻意追求的目标。

在全球化的今天,经济体量越大的国家,发展受外部环境的约束也越大。解决中国的“发展困境”,必须将自己置于全球化背景下,中国无法脱离世界大环境而解决自身的发展问题。根据各种预测,未来世界经济增长前景暗淡,可能会跌入长期的“平庸”增长之中。中国经济在前期享受了更多改革开放释放的“红利”之后,也将从“快车道”进入中速发展的轨道,且前途充满不确定性,只能在解决各种发展带来的“疑难杂症”中缓慢前行。面对全球经济发展不平衡的国际大环境,中国唯有通过全面开放,特别是面向周边甚至大周边全面开放,谋求与周边国家合作发展,共同应对全球经济震动带来的负面影响,才能有利于实现本国利益,同时也让周边国家收获相互开放带来的“红利”,实现互利共赢的发展目标。作为世界第二大经济体,无论中国的经济体量有多大,中国的人均GDP还处在世界中等水平。在今后相对长的时期内,中国的主要利益关切和诉求还是发展问题,这是一个无可争议的事实。

“海丝”并不是简单地像“一带一路”地图中所绘制的那样,把沿海不同港口“串”起来;更为重要的是通过港口基础设施建设和港口货运能力提升,把港口和内陆腹地“连”起来,强调的是港口与港口之间的经济合作,港口与腹地的经济对接,而不仅仅是简单地连接起从南中国海到西亚、中亚的海上交通线。因此,新时期“海丝”建设的核心是港口(点)、海上交通线(线)和腹地(面)的连接,是“点线面”的完美结合。如果仅仅考虑把海上交通线“串”起来,则只需要考虑通道风险与安全因素即可,而维护海上交通线的畅通,也就成为可“海丝”战略的主要目标。事实上,“海丝”的主要战略目标是与大周边国家一起,在“政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通”的基础上,形成区域投资与贸易合作网络,合作开发共同利益,在共同发展中促进共同的繁荣与稳定。

中国应该如何使用自己的力量来谋求和平发展、合作共赢和共享安全?第一,可以为沿线国家提供基础设施建设方面的资金帮助,激活港口城市的经济活力。在解决周边国家资金缺口中实现保值增值,可谓“利己利人”,一举多得。具体可以通过外商直接投资、亚洲基础设施投资银行(AIIB)、丝路基金的优惠贷款,为海上丝路国家提供基础设施建设资金的优惠贷款;第二,为周边国家提供基础设施建设方面技术和经验,促进当地经济发展。中国是基建大国,在高铁、造船、港口建设方面的技术已经达到了国际一流水平,积累了丰富的经验;第三,拓宽贸易与投资领域,与周边发展中国家共享开放红利;第四,与“海丝”国家一起,共同维护海上交通线安全。

“21世纪海上丝绸之路”面临的主要挑战

中国发展面临的最大困境是经济发展不平衡导致可持续发展的目标难以实现,经济转型“迫在眉睫”,迫切需要“另辟蹊径”,寻找发展途径。与此同时,周边的发展中国家普遍经济发展水平低,基础设施严重滞后于经济增长,建设资金需求缺口大。可以说,“海丝”建设是中国与周边国家的共同利益诉求。但是,中国实施“海丝”战略面临着巨大的挑战。

第一,周边国家的猜忌和不信任带来的挑战。伴随着中国的崛起,中国国际地位的提升有目共睹,随之而来的是周边国家对中国潜在“威胁”的担忧。近年来,中国与周边国家的领土与海洋权益争端从未停止。正在崛起的中国谋求与周边国家共同发展,但不少国家对此产生疑虑甚至不信任。“海丝”战略提出两年多来,周边国家的猜忌从来没有停止。不少国家猜测中国提出这一战略是出于地缘政治意图而非中国强调的经济发展意图,是为了冲破美国对中国的围堵和谋求地区事务主导权的战略。这种错误的观念不可避免地使周边国家将“海丝”建设与西方国家宣传的“珍珠链战略”联系一起,“中国威胁论”的声音再次响起,加剧了中国外部环境的脆弱性。

第二,“美国因素”带来的战略困境。美国提出重返亚太以来,不断加强与周边国家的外交关系和军事同盟,频繁举行海上联合军演包括针对中国的“空海一体战”等。不仅中美关系出现了起起伏伏,“战略互疑”有增无减,中国与周边国家的关系也变得更加复杂。特别是美国在钓鱼岛问题上对日本的“偏袒”以及在南海问题上对其盟国菲律宾、越南的公开支持,致使东海和南海风波不断,周边国家外交战略选择上采取在中美之间“两面下注”的作法已经成为了一种常态化现象。未来中美两国在东海和南海问题上很难协调各自的利益,美国虽然没有明确地提出要遏制中国,但可以肯定的是,美国对中国的担心甚至潜在的“战略围堵”以及“美国因素”对中国经营周边带来的挑战将会持续存在。“海丝”战略虽然意欲“绕道而走”,想绕开地缘政治拥堵的地域,减少“美国因素”的干扰,但西方媒体有意曲解甚至歪曲这一战略,宣称这一战略是“中国版的马歇尔计划”,使得“海丝”战略事实上无法“躲开”美国因素的干扰。

第三,“印度因素”带来的影响。印度对“海丝”战略的影响,更多来源于印度通过影响中国与南亚次大陆其他国家的双边关系而发挥作用。“海丝”涉及区域,不仅是实现“中国梦”的主要区域,亦是印度实现其大国抱负的关键区域。印度不仅是南亚最大的经济体,也是印度洋地区最大的经济体,以及印度洋上的海洋强国。正在崛起的印度,一向视南亚次大陆为印度的“管辖区域”和“势力范围”,视“印度洋为印度之洋”。不仅如此,印度多年来一直通过“东向政策”经营其在东南亚的影响力,中印在东南亚存在很强的竞争关系;而且未来在中亚,印度也有可能成为中国重要的竞争对手。“海丝”战略使得印度更加重视其在南亚的绝对影响力,通过“新邻国外交”,间接地影响南亚国家与中国的关系。2014年5月26日,莫迪邀请包括巴基斯坦在内的所有南盟成员国参加其履新典礼,随后首站访问了不丹。2015年2月,印巴重演板球外交。2015年3月,莫迪访问斯里兰卡,被外界认为是意欲削弱中国对斯影响力。特别是,印度正在不断增加对斯里兰卡的影响力,以期阻止中国在斯里兰卡14亿美元的科隆坡港口城投资项目。“海丝”倡议提出后,印度总体反应比较谨慎,而且也不乏反对的声音。源于印度担心中国存有主导印度洋的“野心”,更加担心中国会冲击到其在南亚次大陆的影响力。这一点,可以毫无疑问地从莫迪近期的外交政策中看出。莫迪当选总理以来,不仅煞费苦心地进行“邻国外交”,“大国外交”也不示弱,努力与美国、日本、俄罗斯、中国等搞大国平衡关系。在可预见的将来,印度都将把中国视为主要竞争对手,印度不仅在“海丝”战略上很难有积极的姿态,而且有可能会导致两国在地区秩序层面的互疑进一步加深。但是,中印关系如同逆水行舟,不进则退。要防止印度对“海丝”战略的误读误解,使得两国关系中的“信任赤字”由于误解而进一步加深,从而促使印度通过加强对南亚次大陆国家的外交力度以及中国周边国家的外交频度,以“搅局”的方式来应对中国“海丝”战略。

第四,相关制度与具体措施推出滞后带来的挑战。2010年起中国成为世界第二大经济体是无可争议的事实,毕竟“硬实力”方面的指标是可以量化的。但是,在“软实力”方面显得相对不足,因而对周边国家的影响力有限。虽然目前中国沿海各大城市都期望能在“海丝”战略中“拔得头筹”,但是否做好了应对各种挑战和突破各种障碍的准备,包括治理机制、海外投资规则与机制、争端解决能力、国际化人才培训等。这些制度和措施如果不能同步跟进,则很容易陷入进退两难的境地,增加项目实施的风险。特别是“海丝”建设的重点是港口基础设施建设,往往建设周期长、资金投入大,政治敏感度高,更容易受到“环境污染”、“人权问题”等因素的困扰。

“21世纪海上丝绸之路”建设的战略思考

针对“海丝”战略面临的挑战,需要分阶段、分层次、分区域、分国家进行具体的规划,外交、投资、贸易、安全要“一揽子”重视。对每一个项目要全面评估,尽量降低风险。过去中国很多投资特别是对非洲和拉美的投资,大多属于自然资源领域的投资,被外界渲染为“新殖民主义”。“海丝”虽然避开了“资源掠夺”领域的投资,但由于注重港口基础设施建设,又容易被误读为具有战略或政治意图而阻力重重,有待弥合的政治“鸿沟”似乎更加明显。虽然不少沿海国家面临港口基础设施落后的发展“瓶颈”,但参与建设,即受利益博弈的影响,更会受到权利博弈和大国因素的影响。推进的关键是要采取相应的措施,获得周边主要国家的认同和支持。

第一,“价值观外交”先行。中国几千年传统文化积淀下来的价值理念,是“海丝”战略的价值观支撑。要利用外交资源宣传中国的“和为贵”、“义利观”、“君子爱财、取之有道”的“和合”价值观,充分发挥“价值观外交”在“海丝”战略中的“粘合剂”作用。“互利共赢”的经济合作有赖于利益相关国家的认同,否则虽然“己所欲”,但“难施于人”。要建立相互认同的情感纽带,从利益共同体走向命运共同体,光靠平等互利、“亲兄弟明算账”是不够的。尤其在对外接触中,普通民众更容易受到感情和价值认同的影响。与沿线国家“共商”、“共建”,需要从政府层面、学者层面和民间层面,采取多种方式加强与节点国家特别是支点国家的政策沟通,以点带面强化相关国家彼此之间的认知与认同,形成新的区域合作共识。在“认同”的基础上,形成“共建、共享、共赢”的合作理念,促进各国之间的政策协调与合作规则制定。这也是为什么“政策沟通”是战略实施“重中之重”的主要原因。

第二,以创新合作机制和推出重点项目形成示范效应。首先,挖掘已有合作机制中的功能、领域方面的“优势”。目前,亚太地区并不缺乏合作机制,问题在于已有机制碎片化特征和重叠化趋势明显,需要挖掘已有区域合作机制的互补性效应,与沿线国家在合作机制上形成“互联互通”。由于各个国家的地理位置不同,经济体量不同,经济结构各异,则利益诉求与合作需求也会不一样。应该根据不同支点国家的特点选择合作项目,大小项目都重视,由易到难逐步推进。比如,“21海上丝绸之路”战略是习近平主席访问印度尼西亚时提出的,这一战略正好与印尼建设“海上高速公路”,打造海洋文明强国的战略目标相吻合,体现了两国之间围绕“海洋”合作具有战略上的相互需求,而这对于双方开展互利合作是至关重要的。印尼是世界上最大的群岛国家,拥有17508个岛屿,2.38亿人口,是世界第四、东南亚第一人口大国,消费需求潜力巨大,经济发展需求更多与“海”相关,这也是印尼政府对中国倡导的“21世纪海上丝绸之路”积极性颇高的主要原因。但是,作为世界最大的群岛国家,不仅造船业发展滞后,与之相关的产业包括钢铁、冶炼等产业发展落后,对包括水、电、港口基础设施的需求缺口巨大,是机遇也是挑战。

第三,微观层面的措施及时跟进。“海丝”战略的推进,都需要从宏观层面规划,微观层面推进。首先,合作之前努力做到知彼知己。今非昔比,当前形势下,当地民众对外来投资的参与热情有增无减,加上“大数据”时代特征,与民生相关的投资领域中的问题,包括项目对当地生态环境的影响、项目能够带动当地就业的状况、项目的利益分配方式、能够从中获得的实惠等,都会被民众所普遍关注。特别是港口建设,需要多一些战略上的考虑,除了企业自身能力的提升和行为习惯的规范之外,也要应对中国对外投资中“水土不服”的挑战以及给被投资国民众带来的“心理不适”感,尽可能学会利用各种外交和民间交流渠道,减少或排除文化观念和意识形态差异对项目实施的干扰;其次,港口建设与配套项目接轨。“海丝”的重点是港口建设,更重要的是与港口建设相配套的项目接轨。在这方面,最好选择与港口城市的当地建设项目接轨,通过港口建设最大限度地联动腹地经济发展。一方面有利于降低或防止政治因素、安全因素的影响,推进港口建设的顺利实施,另一方面也可一定程度上消除周边国家的顾虑以及舆论带来的负面影响;再次,各种措施和方案应当及时跟进。虽然不少沿海国家有参与“海丝”建设的意愿,但是“合作意愿”如何转化为“合作行为”,需要在合作项目和合作措施上多下功夫。要以“亲诚惠容”理念为指导,深入调研和了解“共建”国家的文化、宗教和制度,对“走出去”企业进行培训,在这方面可以说“细节决定成败”。我们已经有不少失败的案例。外部环境处于不断变化之中,无法做到以不变应万变。但可以充分评估外部环境,最大限度降低风险。同时,苦练企业“走出去”的内力,包括生产技术、管理技能和人才素养,要谨慎、适度推进,使项目选择与企业自身的能力相匹配。

第四,利用中国与东南亚已有合作机制由易到难逐渐推进。东盟是“海丝”建设的核心区域,可以利用目前已有的平台和机制逐步推进。首先,积极推进建设孟中印缅经济走廊,助力“海丝”战略。孟中印缅经济走廊建设,有助于从缅甸、孟加拉港口直接进入东印度洋,这条线路距离短,建设成本相对较低,而且已经获得了印度、孟加拉和缅甸的一致认可,上升到了国家层面;其次,将GMS合作、中国-东盟自贸区升级版和区域全面经济伙伴关系(RCEP)紧密接轨,联动推进,为“海丝”战略提供机制和平台支持;再次,先行先试,打造港口自由贸易区和产业园区。谨慎选择投资项目,特别是大的投资项目,应该采取与当地有实力的企业甚至跨国公司联合投资的方式,避免自身实力透支。

总之,“海丝”战略是通过与沿海国家“共商、共建、共享”,打造中国经济新的增长点,激发沿海国家经济增长的活力,使利益相关者突破“集体行动的困境”,理性地寻求在利益汇合点中加强合作,在合作中实现互利共赢目标。
 
 

(作者系印度洋地区研究中心副主任、教授)

 

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