全球能源治理趋势和G20未来领袖作用
信息来自:信报 · 作者:于宏源 · 日期:07-04-2014

 2014-03-07

能源安全是全球性大国推动能源全球主义的共同诉求。 从国家经济发展和战略安全的角度看,正是基于能源危机引发的能源安全这一刚性需求的各国普遍一致性,推动了各国在国际能源法律与政策方面的协调与合作。 推动能源资源的相关各方对建设全球能源治理的的清醒认识,全球只有一个复杂的能源体系,对于所有参与者来说,参与全球能源治理就在于从一体化大系统的获取稳定。 1973年第一次石油危机,为了使以石油进口为主的工业国间能在国际能源事务上达成共识与共同政策,1974年2月,美国在华盛顿召开了有13个国家参加的石油消费国会议,并在1974年11月共同成立国际能源署(IEA)。 如《能源宪章条约》(Energy Charter Treaty)为能源国际贸易的规则制定提供了全面应对的途径。 《能源宪章条约》的宗旨就是在能源生产、运输和销售方面各国完全开放,这就为能源的自由流通奠定了体制基础。 各国开展与能源有关的商业活动时,应遵循以下主要原则:对外国投资给予法律保护;在能源物资及相关设备的贸易中遵循关税及贸易总协定(GATT)/世界贸易组织(WTO)准则;保障能源及能源产品的安全运输;通过协商、专家委员会调解以及国际仲裁等形式解决争端;最大限度地降低能源污染,鼓励提高能源效率等。

然而当前全球能源治理机制较为松散,既有全球性的也有区域性的,既有消费国组织,也有生产国组织。 全球层面的力量主要包括全球性的国际组织,旨在协调世界主要资源能源生产国(组织)、消费国(组织)和其他区域性组织的资源能源政策、促进国际合作,推动建立国际资源能源新规则与秩序,例如国际能源署,联合国(UN)、世界能源理事会(World Energy Council, WEC)石油输出国组织(OPEC)等。 而在区域层面上。 能源区域组织的主要目的往往是协调成员国的资源能源政策与活动,进而提高其对矿产资源产品的市场议价能力或政治能力,保障其利益最大化,例如国际石油体系中海湾阿拉伯委员会(Gulf Cooperation Council, GCC)、欧洲能源宪章会议(the European Energy Charter, EEC)等;这些不同层面的力量相互作用、相互影响,共同塑了国际资源能源的格局与秩序。 从领域来说,各种能源机构和组织尤为分散,有的制定管理跨边界能源投资规则的需求(如国际能源宪章);有的强调石油进口国互相协调以减轻石油供应冲击造成的威胁(如国际能源署);有的致力于解决致使数十亿人无法获得现代能源的不平等现象的组织(如联合国开发计画署);有的则为应对以化石燃料为基础的能源系统所带来的环境变化而建立的组织(如全球环境基金);有的则*在最不发达国家和中等收入国家建立提高适应能力和应变能力的机构,以应对气候变化产生的社会及环境脆弱性(如世界银行)。

国际能源署(IEA)是全球能源治理的重要机构之一。 多年来,国际能源机构成功地建立一种能控制和监督各国石油产量的体系,有效避免了石油危机的再次发生。IEA拥有高效能的专家团队,是世界能源资料的主要来源,在全球气候变化治理过程起到关键性的作用。 然而时移世易,随着全球经济格局的改变、新兴发展中大国的崛起,全球能源消费市场向新兴发展中国家转移,其中以印度和中国的增量最快,中国和印度的对外依存度持续攀升,2011年分别达到62%和79%。 到2030年,大部分新增的全球能源消费将会来自新兴发展中大国,其中中国占55%, 印度占18%。 而国际能源署隶属经济合作与发展组织(OECD)框架,目前仅仅有34个成员国。 由于IEA成员国必须首先是OECD的成员,因此这从很大程度上限制了IEA成为全球能源机构,也削弱了其代表性和权威性。 基辛格在国际能源署成立35周年的庆典上说国际能源署已经不是一个可以持续的机制了,威胁到世界继续进步所需要的政治经济和社会稳定因素。

除了全球能源治理机制不给力之外,鉴于印度石油、天然气国内资源在15年左右会耗尽,因此新兴发展中国家内部的消费竞争入去激烈,并且取代了以往的南北竞争。 从全球能源贸易流向来看,全球石油是全球金融化程度最高的大宗商品,2012年贸易量为26.9亿吨,较1980年增长69%,。 全球天然气贸易区域性极为显著,如2011年亚洲天然气进口一半来自于区域内各国,而天然气出口国论坛则一直希望垄断全球天然气价格。 以上这些矛盾都需要新的能源治理机制来协调和解决。

G20由八国集团(美国、日本、德国、法国、英国、义大利、加拿大、俄罗斯)和11个重要新兴工业国家(中国、阿根廷、澳大利亚、巴西、印度、印尼、 墨西哥、沙乌地阿拉伯、南非、韩国和土耳其)以及欧盟组成。 八国集团对国际能源署的运作具有领导作用。 G20职能也有待扩展。 G20峰会是对2008年全球性金融危机的反应,其最初的职能是协调宏观经济政策。 随着全球经济复苏,G20职能亟需要扩展到实现全球社会发展、资源安全、环境保护等领域。 由于八国集团和国际能源署在能源安全协调方面已经力不从心,虽然法国和委内瑞拉在90年代建立了国际能源论坛。 沙特2003年在利雅德建立了秘书处。 现在国际能源论坛有89个成员。 但国际能源论坛当前的影响力还远远不及IEA。

G20成员国既包括能源生产大国又包括能源消费国,所以它被认为能在不同的能源机构和其他的国际性能源组织如《联合国气候变化框架公约》、国际能源机构、世界银行、能源宪章秘书处、世界贸易组织、石油输出国组织、国际能源论坛、世界气象组织等发挥协调作用。 然而,作为一个没有常设机构的非正式政治组织,它还需要在G20之外发挥作用。

除了供需基本面以外,汇率、国际金融市场投机行为、垄断势力、国际地缘政治与事件等因素都对能源价格有影响,加剧了价格的波动,对全球能源安全带来越来越大的风险,这也需要G20这样的政治经济协调平台来统筹。 因此G20是唯一能改善全球能源管理的具有政治影响力的论坛。 而且,为了与国际金融制度下对治理安排改革的努力相适应,G20的中心目标应该是确保全球所有的经济组织都能适应不断快速变化的全球经济。 G20已经执行了一系列关于能源的政策。 2009年匹兹堡峰会提出了取消矿物燃料补贴、提升能源市场透明度来降低价格波动、鼓励可再生能源技术并提高能效。 2013年俄罗斯建立了G20可持续能源工作组。 这个小组将关注提高能源市场的透明度、能效与绿色增长、保护海洋环境。

当前经济合作与发展组织( ECD) 的石油占全世界石油消费的63%,欧盟(EU)占18%,亚太经合组织( APEC) 占54.5%,东盟(ASEAN)占43%。 美国、日本既是OECD和IEA成员,也是APEC成员, 而中国只是APEC成员, 参与世界石油事务的程度要低于美、日等国。 2012年温家宝提出在G20中纳入全球能源治理,参与G20的能源治理,有利于中国极融入现有的全球能源治理,有利于中国充分了解和掌握国际能源游戏规则和权力博弈结构,在以我为主的基础上,平衡能源合作和国家利益的关系,确定中国国家利益和现有国际能源机制的交汇点,通过妥善运用全球能源治理机制,来实现有利于中国能源利益的国际环境。
 

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