全球治理体系的改革及基本思路

信息来自：国研所网站 · 作者：王毅 · 日期：02-01-2014

2013-08-13

摘要：由于历史原因，现有全球治理体系及其运行的主要载体——国际制度和国际组织、机构，存在着不公正、不合理的现象，致使全球治理体系不能有效管理全球事务，难以应对全球性挑战。新兴国家崛起后，形势需要按照民主化的原则，改造不合理的行为体，推动建立一种以全球广泛参与、融合各种文明治理思想、各国共同治理为核心的新型全球治理体系。

　　一、当前全球治理体系的运行状况

　　全球化推动全球治理体系加速转型，其主要载体面临重新洗牌局面：新兴国家和发展中国家积极在“攻”，要求改革西方垄断、操纵的旧体系，成为影响全球治理架构的重要“撬动性”因素；发达国家竭力在“守”，力图守住对其有利的治理格局。二战结束以来至今，全球治理体系及规则主要通过以下五级“塔型”载体得以运作：

　　第一级为“塔基”，由多数成员国参加的大型国际组织构成载体的基础，是所有成员国宣示立场、观点、政策的场所，如联合国、世贸组织、IMF、世界银行等；

　　第二级为“可变的GX”形式，由部分国家因利益、经济、地缘、历史趋同而组成的利益集团“Group”，并由若干数量不一的“X”成员国共同构成，如、欧盟、“G8”、“G20”、“金砖国家”等；

　　第三级为“可变的GX+领导力量（Leadingpower）”，既在“可变的GX”基础上由一个或若干个关键国家组成，在达成最终协议前能够发挥关键和带头作用，完成相互妥协与利益的分配。如欧盟中的“法德轴心”、北约中的美国；

　　第四级为“不变的P（Permanent）5”，即联合国安理会常任理事国机制及其5个常任理事国；

　　第五级为塔尖，通常在不同治理领域的顶端由两个实力相当、既对立又合作、下注最大的玩家形成的合作或竞争关系。如作为全球第一、第二大经济体的中美，在核武器及常规军备领域形成的美俄较量。

　　二、确立现行治理体系改革的基本思路

　　改革现行不合理的全球治理体系乃众望所归，人心所向。若要对二战以来形成的五级“塔型”载体实施改革，必须先要确立改革全球治理体系的基本原则和思路，它至少应包括以下四个方面内容：

　　（一）确立“责任化”

　　新兴大国的崛起必然激起现有大国的反应，崛起和遏制崛起将在相当长时期内成为一对主要矛盾。既有利益者——西方发达国家与既有利益的挑战者——新兴大国如何共处、合作，处理好“责任”问题极为重要。现有大国、新兴大国或地区集团可根据自身综合实力和影响力的不同，在不同治理领域中承担起份量不同的责任和义务，确立各司其职、各尽其能的“有区别的共同责任”，实现治理主体间的“责任化”。

　　（二）承认各要素的“多极化”和“多元化”

　　治理载体的各要素如主体、客体、价值取向等越来越多极化、多元化。治理一个多极化世界，需要建立多元的权力分配结构，以多边主义维护国家利益，在包容、互鉴基础上以“多元治理”代替以往“垄断治理”或是“霸权治理”的模式。

　　（三）推动治理方式的“共同化”

　　“共同化”原则是强调行为者的参与性、合作性、行动性与治理的层次性。解决各种挑战需要每个国家的共同合作与应对，催生了全球事务的民主化治理，这一理念强调国家、组织和公民社会都是国际社会平等一员。新兴国家与传统发达国家在治理方式上，可以探寻“共同合作”、“共同策划”的路径。

　　（四）掌控未来发展的“集团化”

　　以发达国家为一集团、新兴国家和发展中国家为另一集团的“集团化”合作与竞争，在全球治理体系的塑造中日渐明朗：一方是传统发达国家为应对新兴国家、发展中国家群体性崛起，加紧抱团。美加紧推动建立“跨大西洋贸易与投资伙伴关系”（TTIP）和“跨太平洋伙伴关系协议”（TPP），应对新兴国家的意图十分明显；另一方则是新兴国家、发展中国家也在为捍卫自身利益日趋团结。“集团化”源于不同价值理念、不同文明、不同治理模式国家与集团的重新“合并同类”。这种新“集团化”趋势虽不同于冷战时期美苏两大集团间意识形态的对抗，但也需要国际社会加以管控，以防“集团化”对抗局面的再现。

　　三、改革的具体步骤

　　在改革过时治理载体的固有模式、制度，建立和完善适应形势发展需要的新载体，形成多层次、多领域、高效率的协商机制和多边合作机制方面，中国和其它新兴国家大有可为，面临诸多机遇：

　　第一，针对第一级结构，原则是在维持中加以改进。

　　由世界大多数国家构成的塔基，基本反映了当今新兴国家、发展

　　中国家以及发达国家的利益和诉求，不仅发达国家从中获益，新兴国家和发展中国家也从现有体系中获利匪浅，推翻以联合国为主导的国际政治、经济和安全格局既不现实也没必要。

　　建议维持其现状的稳定，并在此基础上推动改革并加以完善。在政治领域，联合国的财政改革及安理会改革是当前的焦点，但因这两方面的改革涉及面广、触及国际政治、安全治理的根本以及包括中国在内的主要大国的核心利益，因而改革的难度极大，不易轻易改动。但在经济治理领域却存在较大的改革空间，中国宜和其它新兴国家一道，推动落实已经确定的IMF出资份额和治理方案，积极利用2015年世界银行重新审议投票权改革的机会，推动世行/IMF第三阶段投票权改革。

　　第二，针对第二级，实施以创新为主的变革战略。

　　全球问题的紧迫性、解决问题的专业化、单一化，加快了治理

　　角色与机制的变化。这就给予中国在议题设定权、公共产品提供方面更大的权力和活动空间，也促使中国与新兴国家更有可能参与国际治理的地位制度化，从而推动治理过程中对话与协商的模式更加合理公正。

　　在此环节宜大力发挥中国“责任大国”作用和影响，重点推出重大理论创新和实践。以“金砖国家”的成功经验，就专门议题如区域一体化、气候变化、海洋权益、网络安全、北极开发、和平利用太空等热点领域创立新理论、新机制，目标是以新载体带动建立新型全球治理体系，以取代不合理的旧体系。在“金砖国家”问题上，强化“金砖国家”的经济和政治作为，在此基础上团结其它新兴国家和发展中国家，使之成为改革现有载体（如世行、IMF）能力不足和严重缺陷的“推进器”，为发展中国家提供更多更灵活地选择的“平台”，增强新兴国家在全球治理中的地位和影响的“基地”，以及发展中国家与发达国家沟通、合作的“桥梁”。

　　第三，针对第三级，应积极发挥中国“领导力量”的带头作用。

　　具有较强综合实力、影响力和号召力的大国权威作用，相较其他国家具有不可替代性。“塔型”结构中的第一、第二级载体虽然保证了对各国或各机构参与全球治理及制度性或非制度性安排进行督促，扮演了问题发掘者、提出者和治理倡导者的角色，但受制于本身

　　统筹力、执行力和感召力的限制，无法为有效治理提供实质性保障。

　　中国可以在次区域治理、区域治理和全球治理中，积极发挥好“Leadingpower”，实施与自身实力相符的影响力，同时在“权责相适应”原则下，承担与自身能力及历史背景相匹配的国际责任，而

　　不被发达国家以平等的名义加以过度的责任和负担。

　　第四，针对第四级，以责任原则维护“不变的P5”。

　　安理会扩容和稀释否决权对国际安全治理不利，五常肩负着维护世界和平与安全的重大责任，未来在较长时期维持现有局面对全球维稳的意义重大。

　　建议在联合国安理会改革问题上持保守和谨慎的态度。指出较为现实和理想的途径是，政治安全领域和经济金融领域的改革应分“两步走”，即未来国际治理制度可组成复合形的“不变加可变”的“P5+GX”模式：一是由安理会五常在全球政治安全领域组成固定量的“P（permanent）机制”，二是在全球经济金融治理领域形成可变量的“Group+X”机制，两个领域的改革并驾齐驱，形成“不变的P5”+“可变的GX”机制。

　　第五，针对第五级，以新型大国关系塑造塔尖。

　　大国关系在相当程度上决定着国际体系的走向。全球治理体系的顶端设计和构造，涉及新兴大国与守成大国是走向零和博弈老路，还是开辟一条超越冲突、实现平等互信、包容互鉴、合作共赢的新路，对未来全球治理体系建设起着决定性作用。

　　应以新型大国关系的理念，运用到新型全球治理载体及体系的塑造中，将中美新型大国关系延伸到全球治理领域，以合作共赢为核心，摒弃传统治理模式，避免中美对抗导致全球治理失序。

　　综上所述，将传统治理载体推倒重来的激进做法不可取，将传统载体的改革和新型载体的建制齐头并进，走双轨增量的渐进道路，才能最终建立更为公正、有序、均衡、包容的新型全球治理制度及其体系。

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