开启全球治理体系重大变革

信息来自：《商周刊》2013年9月 · 作者：贾晋京 · 日期：03-01-2014

2013-11-15

摘要：二十国集团(G20)第八次首脑峰会于2013年9月5日至6日在俄罗斯圣彼得堡召开，峰会本身只有两天，但其达成的成果却是历次G20峰会最多的，其中所蕴含着的是对全球治理体系重大变革，值得高度重视。

　　对于G20峰会，大多数关注集中于两天的日程本身，却忽略了会后发布的成果文件，但实际上，成果文件才是峰会的目的，最值得关注的内容蕴含其中。圣彼得堡G20峰会发表了《二十国集团圣彼得堡峰会领导人宣言》(下简称《宣言》)以及11份附件，包括《G20加强影子银行监管路线图》、《G20反腐败工作计划》、《G20投融资工作计划》等文件，尤其值得注意的是其中有一份是针对G20历次承诺的《问责报告》，长达88页。《宣言》呼吁各国加强政策协调，建设更加紧密的经济伙伴关系，强调刺激增长和创造就业是G20的优先任务。

　　《宣言》及其11份附件当中包含着哪些值得重视的内容呢？《宣言》本身的长度达到27页，有114条；全部11份附件加起来则有178页，可以说包含了全球经济治理所有重要问题。但对比以往历次峰会的成果文件，结合峰会的过程，还是能够发现这次圣彼得堡G20峰会可谓“于无声处听惊雷”：在看似平静的文本和言语中蕴藏这全球治理体系的重大变革。

　　概括起来，圣彼得堡G20峰会可能产生重大影响的特点有三：

　　(1)触及各国内部结构性问题，使“国内事务国际化”成为全球治理的新方向。峰会就国际合作反腐、跨国税收监管、国际投资规则协调等方面出台成果性文件，这些都涉及到传统意义上国内事务。但腐败洗钱、利用离岸金融体系逃税、跨国投资日渐复杂等趋势使得很多传统意义上的国内事务不得不进行国际协调。可以说，全球微观经济一体化的步伐推动着“国内事务国际化”的趋势。

　　峰会最优先讨论的主题是促进就业，这实际上是一种重要变化。G20峰会的出现本身是2008年金融危机情况下美国召集的一种临时应对措施，前几次峰会讨论的主要题目都带有金融危机情况下的应对性质。而这次把就业放在优先位置，是针对欧美的“复苏”说的。当前全球经济形势的主要背景是欧美出现“复苏迹象”，但并不强烈，也不稳固，其突出特征是就业状况没有明显好转。归根到底，这是由欧美的“复苏迹象”本身就是通过“再泡沫化”所制造出来的有关。欧美的“复苏迹象”主要是金融市场的“复苏”，并没有带来多少实质性的就业增加。此次峰会把就业问题作为一种全球事务来讨论，本身就是认识到，在一体化程度日益增加的全球微观经济体系中，仅仅通过各国内部的努力无法达成有效增加就业的效果。

　　(2)朝着“协调各国内部事务的国际组织”迈出坚实一步。峰会宣言亮明了G20作为国际经济合作“首要”平台的自身定位，并且发布了首份《问责报告》，全面回顾了2010年以来“首尔共识”和《跨年度行动计划》的落实状况。这说明G20峰会不但明确了机制化问题，并且还朝着国际组织化方向发展。

　　(3)开始涉及安全问题。G20本身是布雷顿森林框架下的领导人交流平台，是讨论货币金融问题的，不涉及传统上最重要的“领导人话题”安全问题。但此次峰会期间，叙利亚问题成为计划外的热门话题。实际上可能开创G20讨论安全问题的开始。如果G20的话题范围包括安全问题能够成为一种惯例，则G20本身的性质与意义将产生重要演变。

　　上述方面都是对现有全球治理体系的重大调整，这些调整势必对国际格局产生深远影响。圣彼得堡G20峰会对国际格局的影响将主要体现在全球治理机制的变革方面。

　　以往的全球治理机制主要面对的是“国际事务”——即明确了“国内事务”边界后属于“非国内事务”的部分。但圣彼得堡峰会出台的《宣言》及11份附件则明确体现了“国内事务国际化”的趋势。税收、就业、反腐败等传统意义上属于国内事务的事项，现在成为需要国际合作的重要主题。

　　“国内事务国际化”的基础在于全球价值链的日益深化发展。在通讯运输成本降低和制度创新的带动下，各种产品分散在不同国家和地区间生产，各类资源在全球范围内大规模重组，各国经济之间的联系和影响达到了前所未有的程度。生产的全球化使得各种产业链越来越长，一个生产过程需要跨越多国来完成。

　　与全球价值链的深化发展相伴的，是各种经济过程的跨国化——包括合法的和非法的。比如金融活动的全球化也使得洗钱活动日益全球化，于是以往纯属国内事务的反腐败，如今也不得不进行国际合作。税收监管等问题上同样如此。

　　全球价值链的深化发展使得当今世界各国经济相互依存，利益交融不断加深，谁也离不开谁。国际金融危机爆发之后，改革完善世界经济规则和标准，推动国际经济秩序朝着更加公正合理包容的方向发展，成为全球治理当中面临的重大课题。在全球价值链上加强国际间经济政策协调，推动建立国际经济新秩序，不仅涉及测算方法、信息采集、数据处理等技术问题，还涉及各国财政、货币、产业、就业等宏观经济政策的大协调，面临着不少困难和挑战。

　　圣彼得堡峰会出台的成果文件体系将使得全球治理机制面临深刻变革。同时也表明，世界可能会需要一个协调国内事务的顶层国际组织，该组织将区别于联合国的协调国际事务性质。

　　圣彼得堡G20峰会的成果对中国来说，可以说是比较有利的。峰会达成的共识比如反对贸易保护主义、促进增长和就业、基于全球价值链的全球治理等都是中国所主张的。

　　在全球价值链大发展的背景下，中国实际上占有“全球价值链之网”中的最大面积，这是一种有利条件。但要想让这种有利条件变为优势，中国需要更多参加全球治理过程、实质性提高全球治理的领导力。

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