国际组织与全球治理
信息来自：国际关系小站 · 作者：刘畅 · 日期：03-01-2014
2013-08-28
以理论的视角看其历史、现状与未来
一、全球化与国际组织：概念及发展
要探讨国际组织和国际合作在国际关系和全球治理等问题中的作用，就必须首先明确“国际组织”的概念界定。一直以来，关于什么是“国际组织”，学术界一直有着不同的定义，有的从其不同功能分类，将国际组织界定为治理类、联盟类、协商类等国家间互动的舞台；有的从其参与成员的不同类型分类，认为国际组织是各种国家和非国家行为体相互交流与博弈的场所；还有的从其涉及的问题的种类来分类，将国际组织划分为政治性、经济性、文化性的国际合作平台。应该说，这些概念解释都只是偏向于国际组织某一个或某一些方面的特点，而没有完全道出其本质所在，因此，关于什么是“国际组织”的全方位的定义显得尤为重要。
结合国内外学术界关于“国际组织”的概念界定，一般认为，国际组织是“跨越国界并提供制度框架的正式机构，其目的在于加强成员之间在安全、经济、社会和相关领域的合作。”[1]国际组织的出现打破了传统国际政治以国家间政治为全部内容的单一局面，当今国际关系的一个重要特征就在于国际组织的迅速扩张，它们在全球或地区性的众多领域中发挥着越来越重要的作用，任何地区或国际性问题的解决都离不开国际组织的积极参与，国家参与国际组织的能力已经成为其综合国力的重要组成部分之一。特别是在冷战结束后，在人类召唤“世界新秩序”的建立的今天，在全球和地区两个层次，人们都对国际组织和国际合作重新寄予了厚望。[2]
依据不同的标准，国际组织可以分为不同的类型。一般来讲，按照国际组织的性质，可以大致将国际组织划分为政府间国际组织和非政府间国际组织。政府间国际组织是由主权国家通过政治的政府间协议组成的国家联盟，具有常设的体系和机构，它所具有的行为能力是由主权国家授予的，而并非源自本身，因此在一定程度上都要受到成员国政府的限制，同时它又具有相对的独立性，不受某个具体国家权力的管辖，能够独立参与国际事务，直接承担国际社会的义务和权利，并能够做出对参加国政府有一定约束力的决定。政府间国际组织具有下列特征：①其主要成员是国家；②它是根据成员国之间的多边条约建立的；③在组织中，成员国之间的关系以主权平等为原则，也就是说，成员国不分大小强弱，在法律关系上一律平等，并有权平等地参加国际组织的活动、决策和管理；④在国际组织与成员国的关系上，国际组织本身无权超越成员国政府而对成员国的地方、法人或人民直接形式职权，也无权干涉成员国的内部事务；⑤组织具有独立性；⑥组织是常设的。[3]非政府间国际组织则是相对于政府间国际组织而言的重要的非国家行为体，学术界目前仍没有关于非政府间国际组织的概念的确切界定。[4]显而易见，就涉及问题的领域的广泛程度、在国际关系和全球治理中的作用力、各国参与程度和参与水平等各方面来说，政府间国际组织是最重要的非国家行为体，是世界政治的基本组成成分，具有建立和维持国际关系的能力，在国际政治经济生活中起到重大的作用。总而言之，两极格局解体以来，国际组织蓬勃发展，而且呈现出种类日益增多、数量不断增长、成员普遍性大大增强、权威性和代表性不断提升等十分鲜明的特征。[5]
国际组织是伴随着19世纪以来的全球化（Globalization）浪潮而出现的。随着西方国家向世界其他国家和地区进行大规模的殖民掠夺和商品、资本的输出，以及它们自身内部衍生出联合进行集团竞争的需要，各种旨在为上述目标服务的国际组织诞生了出来，比较典型的如万国邮政联盟等。一战结束后，目睹了战争的惨烈以及由此而造成的灾难性破坏的欧洲人，迫切渴望和平的实现，同时迫切需要一个强有力的国际性组织来结束国际无政府状态下国家间恐怖的争斗。而早在一战还没结束的时候，美国总统伍德罗•威尔逊就在大西洋彼岸高唱“十四点原则”的赞歌，号召“根据旨在国家不分大小、相互保证政治独立和领土完整的特别盟约，设立国际联合机构”。[6]于是，世界上第一个立誓共同防御侵略、以非暴力方式解决争端的世界范围内的国际组织——国际联盟——建立了起来。然而，后来惨痛的历史证明，在那个秘密外交、强权外交依然盛行，“弱肉强食”的原则依然被各国奉为国际关系中的不二法则，以及战后各种矛盾，特别是关于世界秩序的构建和国际权力格局的调整等重大而根本性的问题的解决仍困难丛生的年代，仅靠一个没有强制约束力的国际联盟，和一群表面上秉持着自由主义和国际主义精神、实际上坚持的是强权外交和自己的民族国家利益至上原则的领导人和外交官的苍白无力的“努力”，是没有办法改变国际政治中权力政治的根本实质的。同时，国际联盟作为美国妄图在一战后攫取世界领导权和成为国际盟主的工具，与威尔逊总统自身的自由主义精神从根本上就是相悖的，所以其缺乏代表性和组织内部决策机制等的僵化及无约束力也造成国联的失败。因此，以国际联盟为代表的旨在“维护世界和平与安全”的一战后的各种这一方面的国际组织，其最后的出路都是失败的。
上面说到，国际组织的出现是与全球化的深入发展息息相关的。应当说，当今世界政治一个基本的时代特征，就是“全球化”。全球化是一个复杂的多维度的进程。它的子系统包括经济、政治、文化和全球问题等各个方面。概括地说，全球化是指世界上各种国际关系行为体、政府、团体、个人之间跨越领土、种族、语言等界线，在全球范围内进行经济、政治、文化等领域的全方位多形式的交流和交往活动，从而使全人类向更加密切的相互依赖、相互作用和相互融合的方向发展。[7]具体地说，从经济角度看，全球化是指经济活动在世界范围内相互依赖性的加强，尤其表现为资本超越民族国家的界限在全球范围内自由流动、资源在全球范围内自由配置、生产在全球范围内组织进行等。从社会文化角度看，“作为一个概念，全球化既指世界的压缩，又指认为世界是一个整体的意识的增强。”[8]从全球问题的角度看，全球化则意味着人类所面临的问题以跨越国家的界限，并且其解决途径也需要跨国界的合作。在政治领域看，全球化就是世界政治行为体在政治领域内横向联系的扩大和相互作用的加深，其表现出来的主要标志就是世界政治行为体多元化、国家的地位和作用发生变化、世界政治行为体之间关系的扩展和加深、决策框架在各种层次上的相互联系以及全球意识的深化等。总而言之，全球化就是一个动态的且非均衡化的过程。
关于“全球化”起源于何时，学术界一直争论颇多。学者们对全球化起源的看法，按照时间长短划分，大致有三种。[9]“短时段”的观点有三种，最短的一种认为始于20世纪80年代末90年代初，苏联东欧社会主义阵营解体并转轨市场经济，中国、越南和朝鲜等国由计划经济向市场经济方向改革，以及一大批第三世界发展中国家受韩国、新加坡、巴西、墨西哥等新兴国家经济发展示范的影响，纷纷对外开放经济，积极融入世界经济体系。另一种认为是与二战后，主要是联合国、世界银行、国际货币基金组织、关贸总协定等国际性机构的出现，标志着人类已经意识到全球问题的存在需要各国共同协商解决。第三种观点认为始于一战之前，一些学者试图以主要资本主义国家的对外经济依存度和对外资本输出程度，来证明20世纪90年代时的经济全球化程度并不比20世纪最初那个十年高。“中时段”经济全球化起源的观点认为，16世纪修资本主义兴起以来，以传教、贸易、殖民和武力征服等方式扩大了世界各地的交往和联系，西方文明成为世界中心，资本主义生产方式将世界连为一体，因此，在很多人看来，全球化就是资本主义化或是西方化，全球化的起源固然要同资本主义的起源及其世界性扩张联系在一起。“长时段”派认为，全球化是从早在公元1500年以前，即西欧那些伟大的航海家们开辟新航路的时候起就开始了。总之，“世界史若就其确切意义而言，并不是有所有各自独立、彼此间缺乏普遍联系或共同目的的民族史和国家史汇集而成的，也不是由大量时常以枯燥无味的形式表现出来的事件堆积而成的。……尽管世界上诸民族或者为时间、事件所分割，或者为高山、大海所分割，但世界史必须将所有民族的历史集合为一体，将它们统一或一个协调匀称的整体，并将它们谱成一首壮丽的诗。”[10]
国际组织的发展起伏与全球化的历史进程基本上是成正相关关系的。世界银行曾做过统计[11]：1820年至1914年的100年间，是近代意义上的全球化进程的一个高潮时期，这个时期也是各种近代意义上的国际组织的大发展时期；1914年至1945年的两次世界大战期间，则是全球化的低潮时期，因此这段时间也是国际组织发展的低迷时期；二战结束之后，民族解放运动蓬勃兴起，发展中国家出于生存和发展的需要纷纷成立国际组织，而人类对于战争所带来的灾难的痛恨、对于国联未能有效保障世界和平和制止世界走向大战的失败的记忆犹新、对于和平与稳定的强烈渴望，都为各种新型的旨在保障世界和平、为世界稳定与发展提供制度保障的国际组织的建立和发挥作用提供了土壤，最重要的是，世界力量格局已经确立了下来，新的国际秩序亟需构建，这就给国际组织的蓬勃发展提供一个全新的环境，各国尤其是各大国史无前例地将自己的民族国家利益同全球利益结合在一起，为了共同的目标走到一起，建立起一系列全球性和地区性的、主要是政府间的国际合作组织和机构，联合国的建立无疑是这其中最能够彪炳史册的光辉创举；然而好景不长，随着两极格局的到来和冷战的开始，整个世界被意识形态和各自为战的国家利益分裂为两大对立的阶级，东西方两大阵营因为长期的对峙而导致相互之间的互动大大减少，全球化再次陷入低潮，因此才会出现一些学者所特别强调的，“在世界分为两大阵营的冷战时期是不可能有全球化的”，[12]而东西方阵营各自的内部，尤其是西方世界内部，区域集团化和相互之间的竞争、依赖等关系在这一时期大幅加强，区域内部的国际性、地区性组织发展较快，尤以欧洲一体化为显著特征，但在世界范围内，国际组织在这一时期的发展也随着全球化的陷入低潮而出现很大困难。
我们现在正在经历着“全球化3.0版”的历史时期。两次世界大战加上冷战，绵延80年，切断了世界的全球化进程，使冷战后开始恢复的国际交流显得突然和新颖。由于全球化趋势的增强，交通、通讯技术的进步，各国间在经济上的相互渗透和依存，因而经济方面全球和区域合作机构大量增加，而各种全球性问题（如气候变化、能源、移民、人口爆炸、跨国犯罪等）的出现，迫切需要加强各国间的国际协调，也使致力于解决这些方面问题的国际组织大量涌现出来。[13]据《国际组织年鉴》早在1993年的统计，那时的各类国际组织与机构就已多达4000多个，[14]这反映了国家间相互依存程度的加深和国际组织地位的加强，表明国际组织已成为跨国政治经济发展的一个重要标志。
二、全球化中的全球治理：矛盾的产生和对策的出现
全球化给人类社会带来了不可磨灭的影响。其给世界政治经济发展所带来的好处自不必说，[15]而它所带来的问题却愈发严重和尖锐起来。前面说到，全球化是一个动态的且并非均衡化的过程，这主要从几个问题突出表现出来。
首先，是全球化与地方化的关系问题。“由于地方自治在全球化背景下的继续发展，以至于出现了特别反映这一矛盾发展的专门术语——全球性的地方主义（glocalism）。”[16]一方面，全球化与地方化是相辅相成的关系，即全球化导致了地方化，而地方化又反过来推动了全球化；另一方面，全球化与地方化确实存在着相矛盾的地方，即第一，“全球化使土地的边界和界限越来越淡化，而地方化却是在强化边界以及加深使人们附着于土地的那种能够主导人们感情和理智的东西，”[17]也就是说，全球化促使边界的消失而地方化却强化着边界的概念，第二，全球化并不是一个同质的过程，而且不能完全涵盖各个地方的异质内涵，因此单个国家或地方在全球化主流价值和规则之外会从本地利益出发，更加注重其自身的主体性要求，从而使二者之间产生出矛盾，“全球化促使权威、政治和利益扩展到现存社会建构的领土之外，而地方化政治带来的趋势是，权威和政策的作用范围收缩，并且回到不如现存社会建构的领土边界那么广大的事务、问题、集团和制度中去。”[18]换言之，全球化的动力一直在助长“大秩序”的构建，而地方化的动力一直在创造追求“小秩序”建立的压力。
其次，是全球化与国家主权的关系问题。应当承认，全球化确实在一定程度上和特定问题领域内使国家主权面临巨大的挑战。[19]第一，全球化的发展是人类的社会、经济、政治活动跨越了国家边界，国家之间相互依赖程度加深，为了解决全球性公共问题，由国际组织甚至超国家组织提供某些国际公共物品，就必然使国家的自主决策和相关权能受到约束和限制。第二，全球化过程中的地方化趋势也使地区甚至个人在政治、经济、文化等方面向政府提出要求，并希望参与决策过程，试图在价值分配中施加影响，这也使国家对内的最高统治权受到前所未有的挑战。第三，全球化的发展促使国际行为体多元化，国际组织、次国家行为体以及跨国公司等更多地参与全球决策体系，一方面挑战着国家主权，另一方面也建立起一种治理权力，[20]在这个过程中，国家主权原则作为世界政治根本组织原则的地位也不可能不受到影响。
事实上，这些问题本质上都是与全球治理问题联系在一起的。所谓“全球治理”，一般是指通过具有约束力的国际规制(regimes)解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题，以维持正常的国际政治经济秩序。[21]全球化所带来的全球问题超出了民族国际治理能力的范围，任何政府都会感到仅靠自身难以独立地应对全球化给安全、经济稳定、社会正义与秩序以及生态环境的保护所带来的种种问题。主权国家在适应国际社会结构性变革和应对全球化的挑战时显得能力和灵活性不足，并且其权限也受到限制。因此在全球化进程中，任何国家和社会都不能在决策过程中维护自身绝对排他的权力和利益。[22]从国际层面看，全球治理之所以成为冷战后国际政治领域中最引人注目的问题之一，主要在于以下三个原因。[23]首先，冷战的结束并不意味着国家间和地区间冲突的结束，相反，这些冲突依然在全球范围内广泛存在，在个别地区甚至空前地激烈，成为威胁人类生存、破坏人类和平、践踏人权和人道的主要根源。对国家间和地区间的这些暴力冲突，国际社会不能熟视无睹，而应当采取积极的措施，进行调解和平息，以维持人类的和平。其次，冷战后，在经济全球化背景下，国家之间在政治、经济、文化和科学技术等方面的合作与交流空前地增加，这些合作与交流已经超越了政治制度和意识形态的差异，尤其需要在不同的国家之间确立一种共同遵守的规则和制度框架，以发扬人类的普遍价值，增进人类的共同利益。最后，冷战后虽然美国成为惟一的超级大国，但世界政治仍然朝着多极化的方向发展，单极世界不但不可能出现，也不符合全球治理的目标。有效解决诸如保护环境、消除贫困、遏制国际恐怖主义、消灭跨国犯罪等人类共同面临的问题，以维护国际社会的正常秩序，仍需要各国的共同努力。
对于全球治理，詹姆斯•罗西瑙指出，全球秩序中的治理并不局限于某一个单一的行为领域，它指的是通行于规制空隙之间的那些制度安排，或许更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调节时才发挥作用的原则、规范、规则和决策秩序。[24]总之，我们可以得出关于全球治理的基本特征的一些结论：第一，在全球范围内虽仍缺乏某种中央权威，但是却存在着能够实施某些决定的机制，也就是说，全球治理的实质是以全球治理机制为基础，而不是以正式的政府权威为基础；第二，全球治理存在一个由不同层次的行为体和运动构成的复杂结构，强调行为者的多元化和多样性；第三，全球治理的方式是参与、谈判和协调，强调程序的基本原则与实质的基本原则同等重要，其关键精神则在于项目规划、伙伴关系、意见一致；[25]第四，全球治理与全球秩序之间存在着紧密的联系，可以认为，全球治理就是全球秩序加上一种意向性的制约和行为。[26]
总而言之，全球化的加速发展使全球治理的产生成为必要，全球化的发展也使行为体之间的相互联结进一步加强，非国家行为体参与了决策过程，并建构起一种复杂的决策体系，而全球化和地方化的同步发展，使得全球治理和地方治理的联系更加密切，界限更加模糊，同时，全球化并不是一个同质化的、均衡的和静止的过程，它一方面加强着整合、秩序与合作，另一方面又蕴含着分裂、冲突和无序的力量，是一个矛盾统一的动态过程。虽然从目前以及可预见的未来来看，全球治理仍将主要停留在概念的层面，[27]但是，各种国际组织的蓬勃发展，给人类未来实现全球治理注入了一股新的活力。一方面，国际组织作为其成员之间协商与谈判的论坛以及实现目标政策的工具，扩展了国家进行国际活动的空间，促进了国际协调与合作；另一方面，与国家行为体相比，虽然国际组织享有的权利是派生的、行动能力也是有限的，但国际组织在许多特定问题领域的决策和立法等对国家主权的行使构成直接或间接的限制，甚至制约着各国的决策过程。而国际组织本身作为国际关系的行为体，它们之间也形成了“超国家”体系，实现对国家间关系结构的超越，从而对实现全球治理和加强国际合作产生重要意义。
三、国际组织在全球治理中的功能和作用
全球化的发展，全球治理的现实性，必然要求国际组织在这个过程中发挥它们应由的功能和作用。无论是政府间还是非政府间国际组织，都应该在全球化和全球治理中找准自己所应代表的坐标位，在这个位置上体现自己的价值。作为由国家或其政府所创立的政府间国际组织，是主权国家的集合体，其本质上是国家间多边合作的一种有效的法律形式，一种常见的固定组织形态，因此，它们应该成为全球治理过程中的主力之一。而联合国经社理事会给予一些非政府组织以咨询、协商的身份，实际上为非政府组织参与国际事务提供了合法的地位，从而增加了它们在国际社会的重要性和影响力；此外，非政府国际组织在规模、资金和技术上的优势使它们能够致力于解决市场机制和政府职能所顾不及的重大社会问题，因此，非政府间国际组织的兴起反应了国际政治社会化的趋向，[28]也使得非政府国际组织成为全球治理的重要环节。综上所述，国家间的相互作用、相互依存，从来没有像现在这样明显而深刻。全球化趋势客观上要求加强国际合作、妥协和协调，这为政府间组织、尤其是普遍性国际组织提供了大展身手的广阔舞台。同时，全球化进程也是国际社会逐步走向法治、加强法治的过程。国际组织（尤其是政府间组织）的作用则是国际社会法治的体现和象征，它们在一定意义上充当了全球化进程中的造法者、执法者和管理者的角色。国际组织已不仅仅是国家间多边合作的法律形式，而且正在逐步成为全球化进程中加强法治的重要手段。一般来讲，学者们主要把国际组织在全球治理中的作用归纳为国家间交往的论坛、作为管理者、分配功能、增强军事能力、维持和平、超国家功能等几个方面。[29]具体来说，国际组织对全球化进程的积极作用主要体现为以下几个方面。
1、维护世界和平与安全
随着国际政治力量对比的重大变化，尤其是广大发展中国家逐渐成为国际社会的重要成员，以联合国为代表的国际组织也发生了积极的变化。尤其是在制止军备竞赛和裁军方面，许多国际组织都将控制军备竞赛、实现裁军特别是核裁军作为其活动的重要内容，并为此作了重要努力。各类国际组织的积极活动，以及在全球范围内形成的世界舆论和国际运动的制约和压力，成为制约军备竞赛、推进裁军的重要因素。[30]总之，二战后世界范围内的和平得以维持，和平成为不可逆转的时代潮流，国际组织功不可没。国际组织在维护世界和平与安全方面的重要功能和成就，为全球治理的开展奠定了最基本的国际环境基础，使全球治理在这样一个无政府状态下的世界中成为可能。
2、全球性法律原则、规则和制度的创制者，以及全球化进程中的争端解决者
国际组织实际上承担着全球性法律原则、规则和制度的创造者的角色。普遍性国际组织的基本文件本身，通常就包涵着适用广泛的国际法原则、规则和制度。同时，国际争端的和平解决是现代国际法的一项基本原则。该原则的实施，已经不仅仅依赖争端当事国本身，国际组织在相当大的程度上已成为和平解决国家间争端的有效工具。[31]许多国际组织的基本文件都将调停和解决国际政治和经济争端列为自己的重要职能，并且规定了相应的解决机制。在联合国体系方面，为排除各国国内法的不统一对国际贸易进一步发展的严重阻碍，联合国大会于1966年设立了联合国国际贸易法委员会。该委员会致力于起草国际贸易、国际货物运输、国际商事仲裁和调解等方面的国际统一法律规范。它数十年来的努力已取得了不凡的成就，先后制定了一批影响较大的传统商事交易的国际法律（包括制定示范法），如1980年《联合国货物买卖合同公约》、1978年《联合国海上货物运输合同公约》（即《汉堡规则》、1976年《联合国国际贸易法委员会仲裁规则》、1980年《联合国调解规则》、1988年《联合国国际汇票和国际本票公约》等。[32]从联合国到东南亚国家联盟，从国际法院到世贸组织的争端解决机构，国际组织以其大量实践证明了自己在和平解决争端和创制全球性法律规则制度、为全球治理的“有章可循”方面不可替代的作用，国际组织的争端解决机制有利于为全球化发展创造一个稳定和平的环境。
3、全球性规则的组织实施者与监督者
国际社会没有一个强制执行国际法律规则并对所有国家都有管辖权的司法机构。但各个政府间组织一般都有自己的监督执行和惩罚机制，一定意义上起到将全球性规则付诸实施的职能。这从国际组织特有的国际性“论坛”功能可见一斑。国际组织为成员国展开各种层次的对话与合作提供场所。每个国际组织都是特定区域范围内或特定问题上的国际论坛，是一种常设的固定的国际会议形式，是联接、沟通各成员国的纽带和渠道。在这样的国际活动空间中，国际组织为各国充分实现自己的战略目的提供了一种规则性“服务”，即这种服务的主要内容是国际组织向有关成员国在特定的问题上或特定的领域内，通过制定、执行和监督相应的规则，来让各成员都遵循着一定的机制，用相互契约等形式来保证各成员的权利和义务的平等，从而为全球治理创造一种大家都遵守的规则和规制。大国通过创建和控制国际组织来增强自身的影响力，为国家的对外战略服务，小国则可以充分利用国际组织的舞台表达自己的主张，寻求国际保护，谋求国际援助，最大限度地维护自身的利益。[33]
4、管理全球化所带来的国际社会公共问题
解决人类面临的共同问题是国际组织的新课题。这应该说是国际组织兴起和发展的最主要初衷之一。俞可平教授认为，全球治理的对象，包括已经影响或者将要影响全人类的跨国性问题。[34]目前各国学者提出的需要通过全球治理机制加以关注和解决的问题主要有这样几类：①全球安全，包括国家间或区域性的武装冲突、核武器的生产与扩散、大规模杀伤性武器的生产和交易、非防卫性军事力量的兴起等；②生态环境，包括资源的合理利用与开发、污染源的控制、稀有动植物的保护，如国际石油资源的开采、向大海倾倒废物、空气污染物的越境排放、有毒废料的国际运输、臭氧衰竭、生物多样性的丧失、渔业捕捞、濒危动植物种、气候变化等等；国际经济，包括全球金融市场、贫富两极分化、全球经济安全、公平竞争、债务危机、跨国交通、③国际汇率等等；④跨国犯罪，例如走私、非法移民、毒品交易、贩卖人口、国际恐怖活动等等；⑤基本人权，例如种族灭绝、对平民的屠杀、疾病的传染、饥饿与贫困以及国际社会的不公正，等等。国际社会不存在凌驾于主权国家之上的世界政府，国际组织本质上只是国家间多边合作的产物与实施者。但是各种类型的国际组织，特别是普遍性国际组织和一体化组织，正越来越多地获得成员国转让的职能性权力，用以管理国际社会的共同事务，在一定意义上行使着国际社会的政府性行政职能。[35]面对上述这些课题，单独的民族国家是不可能有效解决的，必须全人类通力合作，国际组织在这方面大有可为。正如美国学者贝涅特所指出的：“如果除了主权国家以外没有一种具有权力或手段以作出或实施能够影响大多数国家决定的机构，那么世界上许多问题都不能得到有效的处理。”[36]
普遍说来，学者们对于国际组织在管理全球化所带来的国际社会公共问题方面的作用的分析，都从过去的聚焦于传统安全问题，逐步转向诸如对环境问题的管治、对金融体系的监管、对贫穷国家的支持[37]等非传统安全问题。公正合理的国际政治经济秩序的建立和完善，从某种意义上说，取决于现有的国际组织分配职能的改革和强化。国际组织的管理者职能，在管治全球性问题上得到了很好的体现，也成为全球治理的主要实践经验和理论构建的来源渠道。
5、推动国际关系民主化的重要渠道
国际关系的民主化是指反对强权政治、霸权主义，国家不分大小、贫富、强弱均有平等权利参与国际事务。[38]国际组织的发展及其作用的增强，造成了国际政治行为主体多元化的实现，必然打破少数大国在国际政治中的垄断地位，逐步消除强权政治和霸权主义。而国际关系逐步实现民主化，给各国和各国际关系行为体提供了参与全球治理的平等地位，能够激起各国参与全球治理的积极性和热情，特别是能够让小国积极加入全球治理和善治的过程中去，调和各种国际力量，让它们在解决全球化问题的过程中更好地为自己的国家利益和地区利益、全球利益[39]服务，从而促进了全球治理的深入发展。
综上所述，国际组织提供了全球化发展所必需的法律原则、规则和制度，规范和约束着有可能自由放任的全球化。同时，国际组织独自地或相互协调地妥善处理全球性问题，推动着全球化的健康和平衡发展。国际组织的争端解决机制，又为全球化的发展创造了和平与稳定的经济政治环境。因而，在一定意义上，国际组织是全球化进程中的一个重要载体，全球化所需的运行规则依托国际组织来创设并予以执行，全球化的国际秩序也因国际组织的存在与积极活动才有实现的可能。而国际组织对于国际关系民主化的推动，更是在很大程度上解放了关于全球治理和管治的思想，推动了全球治理的发展和进步，也同时推动了全球化的日益深入。换言之，全球化进程离不开国际组织。正如知名的国际组织法学者谢默斯和布洛克所言：“尤其在20世纪中，国家之间的国际合作已越来越多地建构在国际组织的框架内，各国创立国际组织用以应对日益相互依赖的后果。……人们不可能设想没有国际组织的当代国际生活。”[40]前国际法院大法官拉克丝也曾评价过：“不可否认，国际组织的建立导致国际舞台产生了前所未有的稳定。……今天，各种国际组织在实施对所有成员国和整个人类都至关重要的目标与价值。……它们已经深深地融入到成员国的有序运作之中，以至于这些成员国想要恢复某种行动自由而放弃国际合作成为几乎不可能的事了。”[41]
四、国际组织失灵及其相应对策
虽然国际组织在全球化和全球主力的过程中有着上述种种重要作用和功能，但是，国际组织也并非解决全球问题的万能药。国际组织的作用仍有相当大的局限性，这种局限性具体地说来，就是其在发挥作用的过程中的失灵，即IO（国际组织）失灵，这种失灵“被定义为IO对国际关系的负面或不稳定效应”。[42]
整体上来说，国际组织失灵可分为“非系统性无效”和“系统性无效”两类。非系统性失效的产生同国际问题管理中的食物或故障有关，即它表示的是国际组织所处的外部环境对国际组织发挥作用的影响。[43]具体来说，国际组织尽管有相对独立性和权威性，但在以主权国家为中心的国际关系体系中，在参与国际关系和发挥作用时，其最终的作用往往是其成员国从本国利益出发各自意愿的合力。在大国政治依然占主导地位的今天，国际组织不可避免地受到大国的影响和制约。也就是说，国际组织失灵的一个重要原因在于其发挥作用的权力来源和其发挥作用的效果之间的矛盾或者说是悖论，其根源就在于这个世界仍然处于无政府状态之中，现实主义者仍然占大多数，民族国家利益仍是各国在国际关系中首要考虑的问题。除了国际组织与主权国家的矛盾造成了国际组织失灵外，一些全球性问题的“无解”或“难解”（如恐怖主义、毒品泛滥、气候变化等），也在很大程度上限制了国际组织在全球治理过程中发挥更大作用的雄心。
国际组织失灵的主要原因，在于其内部失灵，即国际组织内部自身结构和机制的缺陷，导致其作用的降低或是缺失。吉乌利奥•M•加拉罗蒂在其文章中具体介绍了国际组织系统失灵的四种情形[44]：
1、当国际组织试图管理复杂的、紧密耦合型的国际体系时，它有可能是不稳定因素，因为管理复杂的国际关系和国际问题是国际组织的一个主要目标，而这个复杂的体系难以理解因此也难以成功管理，所以发生破坏性管理有着内在的可能性。
2、如果国际组织解决国际问题和冲突的方法对国家追求更实际或长期的解决途径构成障碍，或者其解决方法可以替代对国家负责的内政和外交政策，国际组织就有可能成为不稳定因素。
3、当国际组织被用作国家间相互对抗的武器、鼓励对抗性的问题解决办法、为争端解决制造了障碍、是不稳定联系之源、成为一个掠夺性或对抗性冲突之源、偏袒冲突中的任何一方时，它就确实加剧了国际争端。
4、当国际组织是个道德风险的源泉时，它可能对国际秩序起破坏作用。
吉乌利奥•M•加拉罗蒂进而指出，第一种无效本质上是技术性的，其他三种可依次理解为“不良替代”、“争端强化”和“道德风险”三类无效，其失灵的最重要成分在于国际组织的政治体系在运作时采用了能导致合作不稳定的方式。[45]
那么，针对国际组织存在这些内外限制其作用的问题而言，如何才能让它们在解决全球问题和推进全球治理的过程中发挥更大作用呢？笔者在这里提出两点建议。首先，是引用吉乌利奥•M•加拉罗蒂的关于“有限的国际组织”的观点，认为有限的国际组织可以作为部分解决国际管理无效和条件性问题的办法。基欧汉和奈把这样的国际组织称作“成员之间为双赢合作而进行讨价还价”的媒介和润滑剂。[46]在此意义上，国际组织和相关的国际制度是在帮助而不是管理国际秩序，即国际组织的角色由绝对的领导者转变为中间者和协助者。这是既是对国际组织所面临的非系统性失效（即外部困难）的回应，同时也是在对其系统性失效的思考的基础上得出的结论。国际社会中持续存在的无政府状态，以及人们对于民族国家主权权威性的高度认同，使国际组织要在哪怕是长时期内取代主权国家在国际体系中的地位而跃居国际行为主体的主导地位这样的前景都让人觉得不可想象。这种角色的转变将要求国际组织收敛自己在全球化过程中的雄心，但是反而能更让人接受。总体上看，在那些广泛管理计划（基欧汉称之为“控制”计划）的构造中充满着问题，或根本就没必要去构造的情况下，雄心不大的方案可能更令人满意。[47]此外，在把消除“弊病”（PublicBads）作为基本目标的情形下，有限的国际组织能够表现得非常有效。总之，要让国际组织是一种对国际关系秩序有帮助的有效方法，其发挥功能的环境必须在整体上有益于超国家管理的效率。[48]这种“有限国际组织”的办法将有助于发挥国际组织在全球化中的治理作用。
其次，一个新的概念可能也有利于我们对国际组织的发展做有益的探索，那就是很多学者现在正热议的“议题式联盟”。这一派认为，当今这个全球化的时代，没有全面的敌人，也没有全天候的朋友，一切都将视具体的“议题”而定。全球治理的日益深入要求各国的合作和结盟不再是单纯的理念结盟，也不是文明和文化间的结盟，也不再是传统的你死我活的排他性军事结盟，而是一种复杂的、视具体治理问题而定的联盟关系。[49]国际组织之间，国家和国际组织之间，都可以组成视具体“议题”而定的“议题式联盟”，这同上面所提到的“有限国际组织”也是有内在逻辑联系性的，“有限国际组织”在这样的“议题式联盟”中将有着巨大的发挥空间。
五、结语
从国际关系和全球治理发展的趋势来看，国际组织在今后的国际事务和全球化问题的解决中将发挥越来越大的作用。在国际政治多极化、世界经济全球化的今天，任何国家，特别是大国，都不可能垄断国际事务，也不可能独立承担全球治理的成本和义务，从而为国际组织提供了日益广阔的活动空间。
不过，我们应当清醒地看到，全球治理面临着许多现实的制约因素，而国际组织也存在着许多内在和外在的理论、制度、实践等方面的缺陷，因此，我们对国际组织在未来的全球治理中所扮演的角色不能抱过分乐观的态度。尤其是，各主权国家、全球公民社会和国际组织各有自己极不相同的利益和价值，很难在一些重大的全球性问题上达成共识，这一现状对全球治理的效益造成了内在的制约。总之，我们既要对国际组织和全球治理充满信心，但同时又必须对全球化和全球问题保持足够的谨慎，在这样的前提下，加强世界的联系，加强国际组织的作用，为人类的全球治理大业开创光明而美好的前景。
【参考文献和资料】
1、张毓诗：《世纪之初的国际关系》，北京：时事出版社，2007年8月版；
2、[瑞典]克里斯特•琼森著，陈思译：《从组织际观点看国际组织与国际合作》，《国际社会科学杂志（中文版），1994年第4期；
3、王献枢主编：《国际法（第四版）》，北京：中国政法大学出版社，2002年版；
4、孙关宏，胡雨春，任军锋主编：《政治学概论》，上海：复旦大学出版社，2003年7月版；
5、袁明主编：《国际关系史》，北京：北京大学出版社，2005年5月版；
6、[美]罗兰•罗伯森著，梁光严译：《全球化：社会理论和全球文化》，上海：上海人民出版社2000年3月版；
7、刘军：《全球化的历史回顾》，载自于沛主编：《全球化和全球史》，北京：社会科学文献出版社，2007年4月版；
8、世界银行数据库网站：http：//econ.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTDEC/0，，menuPK：476823~pagePK：64165236~piPK：64165141~theSitePK：469372，00.html；
9、国际协会联盟（UnionofInternationalAssociation）编：《国际组织年鉴》（YearbookofInternationalOrganization），1993/1994，慕尼黑：K•G•索赫弗莱格公司（Munchen，Germany：K.G.SaurVerlagGmbH&Co.KG）1993年6月；
10、百度百科：全球化，http：//baike.baidu.com/view/25886.html；
11、俞可平：《全球化的二律背反》，载自俞可平，黄卫平主编：《全球化的悖论》，北京：中央编译出版社；
12、[美]詹姆斯•N•罗西瑙：《全球化的复杂性与矛盾》，载自王列，杨雪冬编译：《全球化与世界》，北京：中央编译出版社，1998年版；
13、[日]星野昭吉著，刘小林等译：《全球政治学——全球化进程中的变动、冲突、治理与和平》，北京：新华出版社，2000年版；
14、俞可平：《全球治理引论》，《马克思主义与现实（双月刊）》，2002年第1期；
15、[美]詹姆斯•N•罗西瑙著，张胜军，刘小林等译：《没有政府的治理》，南昌：江西人民出版社，2001年版；
16、[法]玛丽•克劳德•斯莫茨：《治理在国际关系中的正确运用》，转引自俞可平主编：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年版；
17、饶戈平：《国际组织法》，北京：北京大学出版社，1996年版；
18、饶戈平，黄瑶：《论全球化进程与国际组织的互动关系》，《法学评论（双月刊）》，2002年第2期（总第112期）；
19、百度知道：“国际组织的作用？”，http：//zhidao.baidu.com/question/35707939.html；
20、吉乌利奥•M•加拉罗蒂：《国际组织的局限性：国际关系管理中的系统失灵》，载自[美]莉萨•马丁，贝思•西蒙斯编，黄仁伟，蔡鹏鸿等译：《国际制度》，上海：上海人民出版社，2006年版。
中国社会科学网
UNCTAD
国际货币基金组织
世界银行
Country Report
Trading Economics
中华人民共和国国家统计局
全球政府债务钟
My Procurement
阿里巴巴
Alibaba
