王毅:试论新型全球治理体系的构建及制度建设
信息来自:国内外理论动态 · 作者:王毅 · 日期:29-07-2017

 2013-10-17 09:07

随着全球化、多极化的深入发展,国际力量格局发生了巨大变化,全球治理领域也面临着重新洗牌的局面:新兴国家和发展中国家积极在“攻”,要求改变西方“单边”垄断、操纵的旧体系、旧制度;传统发达国家竭力在“守”,力图守住二战以来对其有利的全球体系与制度,维护由美国主导、少数发达国家及组织支撑和配合的传统型国际体系。围绕未来全球治理体系及规则的制定,主要发达国家与主要发展中国家形成明显的两大阵营。在全球治理问题上,单边的传统型治理模式已经过时,由新兴国家、发展中国家共同参与、合作、竞争、对抗的新型治理体系与制度的雏形日趋显现。

一、传统全球治理体系运作失灵

1. 美国主导的国际体系及其片面性

二战以后的国际治理体系,包括政治、经济、军事等领域,主要是由以美国为首的西方主要资本主义国家建立的。正如新自由主义学者基欧汉(Robert O Keohane)所指出的,战后的国际制度是在美国的霸权体系中产生的,是由于美国国家权力才得以实施的,即使霸权国家衰落,国际制度仍会存在并起着重要作用。[1]美国学者米尔纳(Helen Milner)认为,国际制度和国家制度没有本质的区别,制度的作用主要取决于制度的合法性。[2]美国在战后一直在力图使一系列以美国为主建立起来的国际制度具有更高的合法性,目的是加强国际制度的权威性和可行性。美国设计并主导了战后国际机制的构建,建立了联合国、北约等政治、安全机制以及以美元为核心的世界经济、金融体系。

美国主导的国际制度至少呈现出以下三个方面的片面性:第一,美国通过操纵各种国际和地区组织为其利益服务,以单边、强迫、片面的方式治理和领导世界,即所谓“美国利坚治下的和平”。第二,美国等少数西方国家通过把持国际制度中的话语权以及拥有的充足资金和科技优势,统治世界绝大多数国家,迫使大多数发展中国家处于服从和受制状态。第三,科技、经济及军事优势地位造就出西方的“种族优越性”和“救世主”意识,强行推行“民主”、“自由”、“人权”等西方价值观、民主体系以及资本主义发展模式。

2. 全球化推动全球治理体系的演变

20世纪末,在科技不断创新的条件下,世界生产力的加速发展推动了经济全球化,尽管局部性战争、战争意识和冷战思维依然存在,但全球化已取代传统意义上的战争手段,成为世界格局以及全球治理体系发生重大演变的主要推手。

首先,在体系上,以美国为首的西方掌控的单一体系遭到全球化催生的多种价值体系、不同发展模式和不同性质规则的多极发展取向的严峻挑战。2008年美国金融经济危机导致了冷战以来美国经济霸权的衰落,新兴国家开始崛起,“金砖国家”等经济体的发展虽然在经济腾飞过程中积极融入美国制定的经济规则并且依靠美国市场,但却处于美国冷战霸权的安全同盟支柱之外。冷战时期的经济强国大都是美国的盟友,但如今的新兴经济强国在政治安全上不仅不是美国的盟友,甚至有可能成为美国的潜在对手,这就使美国因失去了历史参照而不知所措。

其次,在民族国家权力上,全球化的大趋势正在迅速改变着政治、经济、社会和文化统一在民族国家内的状况,使国家与全球社会的相互依存性越来越大,全球化一方面将各国边界的排他效应和主权的绝对管辖权逐步压缩到最低限度,另一方面则产生了诸多跨国性全球公共问题,如环境污染、气候变暖、跨国犯罪、全球安全等。全球公共问题不是单个国家面临的问题,而是多个国家甚至全球社会面临的共同问题。

第三,在国际关系中,各国相互依存、互有所求、平等互利的需求和愿望上升,逐渐取代传统上由西方强制的霸权式的旧形式。这主要表现在以下两个方面:(1)全球化运动把世界各个地区、国家、甚至地方紧密地联结在一起,相互依存代替了以往的零和博弈。国际关系中的行为主体不限于国家,非政府组织和跨国公司对国际政治的参与也成为对外关系的一部分。(2)由于科技革命、信息革命以及全球化带来的国际价值认同和权力集中,一种循序渐进的国际合作关系开始建立,目的是在新的历史条件下为全球、区域或次区域提供安全、稳定、秩序、发展环境等重要而急需的公共利益和公共物品。

第四,在全球化加速发展的作用下,国家之间的关系日趋多元复杂,合作中有矛盾,对立中有需要,既非“零和”,亦非“共赢”,难以沿用传统的“天然联盟”或“全面伙伴”关系来界定国与国关系。国家之间的合作具有“不同性”和“即时性”,要依据利益的多少、长短、发展,一国借助多国,大国需要小国,小国依赖大国,国家依靠地区及国际组织,国际组织求助一国甚至一国的非政府组织,任何国家、地区联盟和联合国都可能成为一国或数国利益各尽所能、物尽其用的“工具箱”。中美在经济领域可能结盟,但在战略安全领域可能成为对手;中俄战略协作伙伴关系主要体现在战略、安全、能源等方面,但在气候变化问题上,俄罗斯则站在发达国家一边;德国、印度、日本、巴西为争当联合国安理会常任理事国组成了“四国战略联盟”;南非、印尼发起的“亚非新兴战略伙伴关系”得到了广大发展中国家的支持;尽管“金砖国家”中的各国体制不同、国情不同、发展规模和速度不同,但却因共同的经济利益和相同的战略利益建立起某种合作机制,成为当今全球治理体系中一支强有力的新生力量。

总之,全球化带动世界进入了一种新型治理体系,即一种以全球广泛参与、国家共同治理为核心的新型体系,而非霸权或强权治下的体系,从而实现全球范围内应对冲突、解决问题和达成目标的根本性制度安排。

二、新型全球治理体系的基本要素

以“金砖国家”为代表的新兴经济体的经济总量在国际体系中所占的份额正在逐年增长,综合国力正在不断提升,从而拉动了世界经济的复苏,推进了多极化进程,使得与发达国家的力量对比正朝着更加公正、合理的方向发展,也使得世界格局由失衡趋向平衡,成为决定全球治理新架构和制度的重要“撬动性”因素。与此同时,以美国、欧盟、日本为主要代表的西方国家则充满着“旧秩序的危机”以及“对新秩序的担忧”,无论是其综合实力、战略地位、国际影响,还是其曾引以为傲的社会模式、幸福感,均遭遇到了前所未有的“战略断层”[3]

在上述背景下,经过多年的探索与实践,新型全球治理体系初见端倪,其基本内涵包括以下四个要素。

1. 全球治理的责任化

新兴国家、发展中国家的话语权和投票权不断增加,这既表明发达国家已承认不能单靠自己来处理全球经济事务,要求新兴国家在全球事务中承担更大的责任,也意味着新兴国家、发展中国家在全球经济体系的改革中任重道远,将承担起制定未来改革蓝图的重要责任。近年来,随着新兴国家在国际舞台上的地位和影响逐步提高,传统发达国家与新兴国家、发展中国家围绕责、权、利的斗争与磨擦也日趋激烈。

就现阶段改革而言,发达国家仍在世界经济体系中占据主导地位,新兴国家要想取得任何实质性权力,发达国家被迫做出的丝毫让步都是在双方的激烈博弈中取得的。尽管新兴国家的权力有所增强,但也存在着新兴国家承担的责任与权利、影响力与代表权之间不平等的情况。新兴大国的崛起必然激起现有大国的反应,崛起和遏制崛起将是国际社会在相当长一段时期内的主要矛盾之一。

既有利益者(西方发达国家)与既有利益的挑战者(新兴大国)如何共处,处理好“责任”问题极为重要。因此,推动治理主体间的责任化是走向新型全球治理的第一步。现有大国、新兴大国或地区集团可根据自身综合实力和影响力的不同,在不同地区和国际事务中承担起份量不同的责任和义务,确立各司其职、各尽其能的“责任国家”,从而积极、有效地化解国家间矛盾,处理好国际或地区问题,维护世界和平与稳定。比如“G20”的建立及运作、欧盟在应对气候变化问题上积极发挥带头作用、金砖国家成为拉动世界经济复苏的关键因素等,均是责任化的成功经验和范例。但责任还需要有国际社会与联合国的控制和监督,以避免出现“责任背离”。美国在无确凿证据的情况下攻打伊拉克,又伙同英、法攻打利比亚,而对战后遗留下来的乱摊子却熟视无睹、不管不问,这种做法是不负责任的。可见,要在全球治理和制度改革上实现发达国家与新兴国家、发展中国家真正意义上的相互平等、问责、节制、包容,责任化是一种有效的选择。

2. 体系内各要素的多极化和多元化

与以往西方国家作为治理的“单边控制”主体不同,全球治理的主体、客体、价值取向等要素越来越多极化、多元化。从美国历届总统拒不承认多极化的现实,到奥巴马总统被迫承认多极世界的现实存在,说明即使是美国这样的超级大国也难以依靠自身的实力应对各种挑战和威胁,世界正在逐步由“单边控制”走向发达国家、新兴国家和发展中国家“共同治理”,“一超趋弱、多强共治”的格局已经出现。

治理客体或对象的多元化包括了全球层面、区域层面、次区域层面、其他多边与双边层面、国家层面和地方层面各种问题的治理。除了传统的政治军事安全,还有经济安全、反恐、反对大规模杀伤性武器扩散、移民、气候变化、环境保护等非传统安全问题。各国或区域组织越来越将国际多边主义视为维护自身利益的重要途径与方式,任何一个行为体都不可能游离于国际社会之外,多边组织已成为维护国家利益的主要方式和渠道,成为国际体系普遍的对外关系基本准则。

3. 治理方式的共同化

新型全球治理的重要一点是突出共同治理,强调行为者的多元化、合作性、行动性以及治理的多层次性。共同治理主要由国家间关系构成,特别是在全球社会的政治、军事、经济等领域,涉及的主要问题有和平、安全、裁军、防核扩散、国际恐怖主义和经济等,这些问题往往关乎国家、尤其是大国、强国的政治意愿及其相互作用,关乎它们的政治、军事、经济等各项权力的转移。与传统治理的“少数垄断”不同,新兴国家与传统发达国家在全球治理上已经形成了共同合作、共同策划的方式,其原因基于以下几点:(1)人类的共同利益正面临前所未有的挑战,任何一个国家仅靠自己的实力难以应对这种挑战,因此需要各个国家的共同合作与应对。(2)随着科技创新等人类获取利益方式的不断扩大,利益在逐步拓展,只有通过合作的方式才能达到互利互惠、共同发展的目的。相反,传统的“零和博弈”理论已经过时,通过军事冲突的手段解决问题,不仅会增加战争成本,而且即使赢得胜利也会导致国家的综合实力受损,甚至引发国内政治、社会和经济危机。(3)出现了灵活多样的合作关系,例如,新兴国家与发达国家间的集团式结对,进而形成对称、公平、公正的格局(“G20”),或者国与国之间结成战略伙伴关系(中美“G2”、“法德轴心”、中俄战略协作伙伴关系),等等。(4)应对各种全球问题所需要的国际合作进一步催生了国际关系的民主化治理,即将民主机制运用于国际关系,或在国际事务中实行民主原则。这一理念强调每个国家都是国际社会的平等一员,国际事务中的重大问题都要由每个国家协商解决,而不分大小、强弱和贫富。

4. 发展趋势的集团化

近年来,在多极化加速演进、不断深化的过程中出现了一种新变化,即以发达国家为一大集团、以新兴国家和发展中国家为另一大集团的集团性合作与竞争在全球体系的塑造中日渐明朗:一方是传统发达国家为应对新兴国家和发展中国家加紧抱团,另一方则是新兴国家、发展中国家为捍卫自身利益日趋团结。大国重新集团化正成为大国互动的新态势。[4]

从现实来看,各集团内部均由一些中坚力量形成凝聚力和号召力,而能成为中坚力量的国家一般须具备下列条件:一是具有较强的综合国力,特别是经济、科技和军事实力;二是具有一定的地缘政治优势;三是具有较强的国际影响力和凝聚力,能在自己周围吸引和团结程度不等的支持国。集团之间往往既互相对立,又互相依存,既展开竞争,又合作对话。集团化源于多极化中多极力量的重组改变,源于不同价值理念、不同文明、不同治理模式国家和集团的重新“合并同类”。因此,集团化将是一个长期、复杂、曲折的发展过程。这种集团化趋势绝不同于冷战时期美苏两大集团之间围绕意识形态和国家利益竞争的对抗,而是试图在平衡与发展中确保自身利益最大化。换句话说,由美国主导的传统治理体系是失衡的单轨制,获益的只是少数发达国家,世界上大多数国家以及整个国际体系的利益则受到严重损害。而在集团化状态下,世界因为新兴国家、发展中国家集团的出现以及与传统发达国家的共存性、伙伴性而变得更趋均衡、公平、合理。

三、新型全球治理的制度探索

新型全球治理体系的发展是与制度的设计和创新紧密联系在一起的。由于历史的原因,现有的制度存在不公正、不合理以及失灵的现象,必须按照民主化的原则改造那些不合理的制度及其载体——国际组织,要求那些后进国家改变固有的行事模式和制度,按照国际上广泛接受的制度框架来界定自己的利益、规范自己的行动,形成多层次、多领域、高效率的会晤、协商机制和多边合作机制及载体。

新兴国家在群体性崛起之后,不仅积极参与全球政治、经济体系的重新构建,而且也积极投入到全球及地区组织的制度与规则的建设中,从而推动着传统治理走向更现实、更具内涵和代表性的新型治理新范式。国际社会在探寻建立全球治理新范式方面做出了如下尝试。

1. 在创新中改革不合理的传统国际制度和规则

G20”的成立及发展宣告由西方单独掌控世界经济格局的时代已经一去不复返,进而开启了建立新型国际体系与制度的大门。它反映了全球经济治理的新现实,即如果缺少发展中经济体的参与,任何全球性经济问题的解决都是难以想象的。“ G20”在应对国际金融危机、促进世界经济复苏方面发挥了关键作用,然而随着应对危机的紧迫性的减弱,围绕“G20”的建构及前途、作用等问题出现了种种分歧,甚至有些发达国家仍然想以“G8”代替“G20”。尤其是“G20”本质上仍然只是一个论坛性质的组织,没有常设机构,没有理事会、秘书处,议题的设定由发达国家和发展中国家共同参与制定。尽管矛盾重重,但在新兴国家、发展中国家及一些发达国家的共同努力下,国际社会以此为核心制度平台,展开了一系列富有成效的改革,以促进“G20”的机制化建设,加强“G20”峰会的执行力度。“G20”已经代替“G8”成为全球经济治理体系和宏观经济协调的核心平台,大大拓展了全球经济治理的合法性和代表性,这主要表现在以下几个方面。

第一,“G20”将新兴国家参与国际金融治理的地位制度化。在“G20”峰会中,新兴国家以完全平等的身份参与了治理金融危机的政策商讨。“G20”达成了取消关于世界银行行长和国际货币基金组织总干事必须分别由美国人和欧洲人担任的意向性共识。在国际货币基金组织通过的份额改革方案中,中国的份额将从372%升至639%,投票权也将从目前的365%升至607%,从而超越德、法、英,位列美国和日本之后。此次份额改革完成后,国际货币基金组织将向新兴经济体转移超过6%的份额,“金砖四国”(中国、印度、俄罗斯、巴西)将进入国际货币基金组织份额前10位之列。这是该组织成立65年来最重要的治理改革方案,也是针对新兴市场和发展中国家最大的份额转移方案。同时,欧洲国家将在国际货币基金组织执行董事会让出两个席位,以提高新兴市场和发展中国家在执行董事会的代表性。这是扩大新兴国家权力的一个重要标志。

第二,“G20”对治理乏力的传统国际机构进行了改革,以加强其行为能力,确保国际货币基金组织、世界银行和其他多边开发银行拥有充足的资源,帮助在危机中受到严重打击的发展中国家,并提供贸易和基础设施的融资。此外,“G20”还达成了加强对金融市场进行监管和金融产品信息通报的合作共识,决定将“金融稳定论坛”更名为“金融稳定委员会”,扩大其成员的代表性,吸纳所有“G20”成员国为其成员,并先后出台了一系列应对金融危机和改善国际金融治理的协调措施,取得了实质性的成效。

第三,“G20”成为发展中国家与发达国家合作、博弈的平台。在“G20”中,新兴经济体占多数,而且在经济发展领域的诸多问题上有着共同的利益,已经成为新兴经济体和发展中国家协调谈判立场、反映共同诉求、维护自身利益的重要工具。与此同时,发达国家在全球经济治理中仍居主导地位,因而“G20”也是发展中国家争取发达国家、加强与发达国家合作和沟通的重要渠道。同时,发展中国家也要防止“G20”成为发达国家重新瓜分世界市场、剥夺发展中国家经济增长成果的工具。

2. 打造全球治理制度与规则的新范式

首先,形成国际治理制度“固定加可变”的“P5+GX”模式,即由联合国安理会五个常任理事国组成的稳定政治安全固定量的“Ppermanent)机制”,加上全球治理可变量的“Group+X”机制,从而形成“固定的P5+“可变的GX”机制,进而在此基础上演变出五级“塔型”治理结构和多层治理对象。第一级由所有成员国参加的大会构成塔基,是所有成员国表达立场、看法的场所,如联合国大会;第二级由部分国家因利益、经济、地缘、历史趋同而组成专门委员会或利益集团,即“可变的GX”形式,如“G8”、“G20”和哥本哈根会议时出现的“27国集团”、“基础四国”等;第三级由若干关键国家组成,在达成最终协议前完成相互妥协和利益分配,如多哈谈判中出现的美国、欧洲、巴西、印度四方,以及哥本哈根会议上的美国、中国、印度、巴西和南非五国核心;第四级为“固定的P5”,即安理会五个常任理事国,肩负着维护世界和平与安全的重大责任,未来在较长时期维持常任理事国现有数量对全球维稳的意义重大;第五级为塔尖,通常由两个对立的、下注最大的玩家形成轴心。

其次,形成最具广泛性的治理主体,它既包括非政府和政府,也包括个人、群体、国家、国家间或跨国家等全球社会的所有角色,更包括新兴国家、发展中国家和传统发达国家。例如,目前成立金砖国家开发银行的计划正在酝酿之中,一旦成立,将填补国际货币基金组织和世界银行等体系在国际公共物品供给上的能力不足和严重缺陷,为寻求发展的落后国家提供更多、更灵活的选择,并将成为国际金融机构民主化改革的重要助推器。

再次,强调国家在全球治理中的核心作用,给予国家“责任化”以足够的关注。这是新型全球治理与以往西方主导下的全球治理的最大区别,也是承认现实、尊重现实的表现。国家仍然是全球社会政治舞台的支点,国家的权威与功能仍无法替代。在国内治理、次区域共治、区域共治和全球共治的过程中,国家扮演了最重要的角色。

3. 国际体系与制度建设的困境

建构一个新型全球治理范式将是一个曲折、复杂而又激烈的过程。

首先,国际关系民主化受到国际体系的结构性限制。国际金融危机以来,围绕全球治理体系的改革,目标的多元性决定了发达国家与发展中国家的立场差异。新兴国家、发展中国家认为,在全球金融一体化背景下,任何国家都不可能在危机中独善其身,如不能在权责分配中充分体现多元化要求,现行国际治理机构在国际沟通和协调中的作用就很难发挥出来,因而需要从根本上改革现行全球治理体系。发达国家认为,改革固然重要,但如果损害了它们的主导地位,那将是不可接受的,全球治理体系的改革只能在不损害其核心利益的前提下进行。

其次,每一次治理都是力量博弈和激烈讨价还价的结果。国际上任何新范式的建立往往都伴随着剧烈的阵痛。虽然危机重创了资本主义发展模式和价值体系,但西方国家并不认为资本主义已经走向没落,仍然要维护西方获得的既得利益,捍卫其统治地位。这就给全球治理增添了许多复杂因素:一是在重大问题上的“一致原则”使得关于全球治理的谈判进程越来越长,从西雅图开始的多哈回合谈判己持续了10多年,始于2005年的“后京都议定书”气候变化谈判也进行了8年,有专家预测可能要到2020年才会就此问题达成协议。二是发达国家与新兴国家的矛盾和对立逐渐成为主流。过去,在全球治理问题上主要是发达国家内部美欧、美日之间的对立;如今,发展成为发达国家与新兴国家、发展中国家的对立。过去由发达国家控制的世贸组织、国际货币基金组织、世界银行等国际组织及其国际谈判,如今都面临新兴国家要求权利与义务平衡的问题。世贸组织谈判未能取得进展的主要原因就在于在农产品问题上美国与中、印的对立以及在工业品问题上美、中的分歧。哥本哈根会议及后续气候变化谈判未能达成约束性协定,也是因为发达国家与新兴国家、发展中国家在“共同但有区别的责任”上的不一致。过去,美国在一些问题上能够得到发展中国家的支持;如今,发展中国家不再追随美国。三是西方体制充分暴露出劣势。以美国为首的西方国家受各种民主选举所困,急于在全球治理方案中取得立竿见影、急功近利的功绩。欧盟的处境更为尴尬,既期望以“快”掩盖其内部成员国办事拖拉、缓慢的弱点,又受债务危机等内部问题困扰,有被美国及新兴国家“边缘化”的危险。而包括中国在内的一些新兴国家却能制定出长远发展的战略目标,在多边谈判中拥有时间优势,每稳定发展一年,就在与西方的赛跑中赢得一大步。但是,如前所述,美国等西方国家不会轻易放弃已获取的既得利益,因此每一次“共同治理”都将是各方激烈较量、斗争的结果。

 总之,全球面临的各种挑战促使各国意识到加强全球合作、改革旧的不合理的国际政治经济秩序、加强全球治理的必要性和紧迫感,毕竟在全球经济一体化的时代,一损俱损,谁也不能独善其身。但改革传统体系极为敏感、复杂,会触及西方的既得利益,因而将传统的全球治理体系推倒重来的激进做法不太可能,但是保留旧的体系、在改革上集体不作为亦不符合现实需要。只有改革传统的全球治理体系与构建新型体系和制度两者齐头并进,走双轨增量的渐进道路,才能最终确立更为公正、有序、均衡、包容的新型全球治理体系和制度。

注释:

[1] Robert O.Keohane After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Economic PrincetonNew JerseyPrinceton UniversityPress1984pp. 31-46.

[2] Helen Milner,“The Assumption of Anarchy in International Relations Theory: A Critique”,in David A.Baidwin,(ed.)Neorealism and Neliberalismpp.143-169.

[3] 参见Francois HeisbourgVainqueurs et vaincusLendemains de criseParis:Stock2010.

[4] 陈东晓:《国际安全格局的演变及中国与大国关系的机遇和挑战》,载《国际问题研究》2010年第6期,第36页。

 

 

 

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