不公平电供合约罪魁祸首 电费涨价发电商难辞其咎
信息来自:独立新闻在线 · 作者:梁志华 · 日期:05-06-2011

2011-06-03

纳吉政府在近期宣布,基于政府批准调高天然气价格,加上国家能源(Tenaga Nasional)要求提高电费来抵消成本上涨压力,马来西亚西马半岛的电费从6月1日起,平均调涨7.12%。

一如所料,纳吉政府的这项宣布,立即引来工商界和公众的激烈反弹。民间反弹声浪背后,所体现出的是一个真真切切的问题根源,即电费调涨的根本起因,以及电费调涨的合理性。这也是纳吉政府至今仍然无法作出交代的一环。

不管纳吉政府承认与否,一个无法否认的事实是,政府或国家能源“无可避免”面对电费调涨的最根本原因,正是前首相马哈迪当初一手种下的祸根——不合理的独立电力供应特许经营合约(PPA)。

独立发电商是电费涨价的根源

研究马来西亚电力领域的经济学者汤姆斯(Thomas B. Smith),在其文章中就直接点出,自独立发电商计划(IPP)推动以来,马来西亚政府一直面对调整电费的“必要性”。(注1)

这是因为独立发电商利用不公平的独立电力供应合约条款,向政府或国家能源征收不合理的电力供应费用,以至于国家能源被迫承担昂贵且不断提高的电力采购成本,而国阵政府长久以来对此采取放纵政策,没有要求独立发电商重新检讨合约。

根据私营化理论,电力领域私营化的原本目的,是为了提供一个更有效率与竞争力的系统,通过自由市场竞争平台,确保消费者享有更低廉的电力供应。

然而,马来西亚的电力领域私营化计划,却是以恩庇政治制度为基础,为寻租人或朋党提供一个贪污或谋取庞大经济租金的温床。结果,独立电力供应合约的营运模式,最终演变成了一个“独立发电商越来越富裕,而消费者则承担越来越高电费成本”的非市场经济运作系统。

不合理条规促使电费面对涨价压力

据独立电力供应合约的资料显示,首批独立发电商当初是以每小时瓦特马币13.5分至15.5分的价格,售卖电力给国家能源;而第二批独立发电商最初则是以10.6分至14.3分的价格,为国家能源供应电力。

然而,国家能源的资料却显示,其实本身有能力以低于马币10分的成本,自行生产电力。这意味着,国家能源自行生产电力的成本,实际上比向独立发展商购买电力来得便宜。但是,碍于独立电力供应合约的限制,国家能源“被强迫”向这些独立发电商购买电力,最终导致消费者和工商业必须承担更昂贵的电费。

追根究底,独立发电商的电力供应协议内的两条不合理条款,正是导致国家能源不断面对上调电费压力的根源。

其一是该合约附有接受或付款条款(take or pay),即国家能源不管实际上是否需要这些电能,都有责任购买和支付独立发电商所生产的所有电力产能。这促使国家能源的储备电力出现严重过剩的情况。截至2010年5月为止,国家能源的闲置电力产能(unutilized capacity)已高达44.8%,比区域其他国家还要高。

其二是该合约设有转嫁机制(Pass-through mechanism),首批独立发电商面对任何燃料成本上扬,都可以自动转嫁给国家能源。虽然第二批独立发电商必须承担一半的燃料成本涨幅,不过,国家能源也必须吸纳其余一半的燃料成本增幅。

独立电力供应成庞大负担

从国家能源的开支(Expenditure)角度来看,清楚显示独立发电商是国家能源最大笔的营运开支。国家能源向独立发电商采购电力开支,占该公司总开支的比重,从2008财政年的36%提高2010财政年的47%。(参考图表1)

国家在特许经营合约的接受或付款条款下,强制性以昂贵采购价格,向独立发电商购买所有电力产能,导致国家能源在2010财政年必须承担高达马币125亿2800万元的电力采购开支,比较2008财政年激增了44%。

较早前,国家能源财务总裁阿兹查丁(Izzaddin Idris)在接受《商业时报》(Business Time)访问时就直接指出,国家能源的现金流(Cash Flow)受到无法控制的成本走高的显著影响,比如煤炭采购成本,以及支付独立发电商的电力产能,包括那些根本不需要的备用电力。【点击:削减公众津贴维持企业津贴 政府津贴制肥了独立发电厂】

图表1:国家能源对独立发电商的电力采购支出
 
对独立发电商的采购支出(马币)
总开支
占总开销比重(%)
2008财政年
87亿元
242亿5050万元
36%
2009财政年
118亿2700万元
254亿4390万元
46%
2010财政年
125亿2800万元
265亿1970万元
47%
资料来源:国家能源年报

电费调涨不具合理性

这个电费调涨的根本性原因,牵扯出另一个关键问题,即电费调涨的合理性。从这样一个电力供应私营化的框架来看,电费调涨本身就不具备其合理性。简言之,电费调涨并不是建立在一个合理的基础上。

这是因为这次电费涨幅,很大程度上并非基于无法应付燃料成本上扬压力,而被迫提高电费,反而是因为政府削减天然气津贴(天然气价格从10.70元提高至 13.70元),国家能源和独立发电商趁机利用成本转嫁机制的窗口,从消费者和商家身上取回津贴减少部分,以维持本身的盈利赚幅。

简言之,独立发电商已经把天然气津贴,视为本身盈利的一部分,削减津贴等于是降低他们的盈利赚幅。

实际上,这一轮的电费调整完全凸现出这个电力供应机制的弊病。按照国家能源的说法,这轮电费调涨7.12%,其中5.12%电费调幅(或占电费总涨幅的72%比重)是因为天然气价格提高的因素,而其他电力供应成本上扬,只占了这次电费调幅的2%比重。

基于首批独立发电商都是采用天然气来发电,而且其特许经营合约中附有自动转嫁成本的条款。这意味着,这轮电费涨幅的最大源头,是来自独立发电商的燃料成本转嫁机制。

无视效率只管盈利

更重要的是,国家能源和独立发电商所采用的经营方式,并非一套有效的市场经济运作模式,而是市场保护政策下的副产品。在一个有效率和竞争力的市场中,企业商家一般应该通过提高本身的效率和生产力,来抵消或吸纳成本涨幅,在无法负荷下,才会把剩余成本涨幅转嫁给消费者。

但是,在国家能源和独立发电商的例子中,面对天然气津贴减少的情况下,这些官联企业与朋党机构并没有尝试努力通过提高效率或生产力,来抵消津贴减少的影响,反而不经思考就直接把之当作成本转嫁给消费者和商家企业。

马来西亚制造商联合会(FMM)在日前就发表文告批评国家能源,不应该把燃料价格上扬自动转嫁给消费者。相反地,国家能源应该与区域其他电力供应业者进行比较,确保本身达到有效率的营运模式,而不是一味靠转嫁成本来维持盈利赚幅。

如果从营运效率来看,显然国家能源并不值得以昂贵价格,向独立发电商采购电力供应,政府更不应该给与独立发电商转嫁燃料成本的“特别待遇”。

独立发电商降低电力领域生产力

本地大学一群学者的联合研究报告显示,以总生产元素(TFP)分析的生产力水平反映出,独立发电商自1995年加入电力领域后,该领域的生产力从1995年至2004年之间一直处于下滑趋势。简单而言,独立发电商的存在,对电力领域的生产力造成负面影响。(注2)

相关研究结果显示,在没有独立发电商的情况下,电力领域的生产力水平从0.913提高至1.154,而在独立发电商参与的情况下,电力领域的生产力水平只能从0.73提高至0.913。

此外,如果没有独立发电商的情况下,电力领域在2004年的生产力,只比1995年低了8.7%;相反地,在独立发电商参与下,电力领域在2004年的生产力,比1995年低了整整27%。

换句话说,少了独立发电商,国家能源的生产力其实可以提高近20%,这足以让国家能源通过更高的营运效率和生产力,来抵消成本上扬的压力,从而减少消费者与商家企业所面对的电费上调压力。

同样地,如果没有独立发电商的存在,国家能源可以自行以更低廉的成本生产电力,而无需一年支付超过125亿元的昂贵采购费用,来满足独立发电商的庞大胃口。

废除寻租游戏是症结所在

退一步来看,如果政府可以废除独立发电商的特许经营合约,开放电力供应市场,让独立发电商在自由竞争的环境下生存,那么,国家能源不仅可以免除“强制性购买独立发电商的所有电力产能”,而必须承担的无效益开支,同时还可以在自由竞争的市场条件下,选择有能力提供最低价格的独立发电商来供应电力。

这足以让国家能源省下一大笔开支,来抵消其他成本上扬的压力,而无需如同现在的情况,把独立发电商的额外成本开支,以及其他成本涨幅,一并转嫁到消费者身上。

总的来说,只有先瓦解电力领域内的寻租游戏,废除不公平的独立电力供应合约,重新设定市场游戏规则,才能让这个被既得利益者严重扭曲的电力领域,恢复本来的面貌。如果纳吉政府只是一味推动“合理化津贴”政策,却无视这个根本性问题的存在,最终只会让不公平的游戏延续下去,把寻租者的经济利益,建筑在人民的伤口上。

注1:参考Thomas B. Smith, Privatising Electric Power in Malaysia and Thailand: Politics and Infrastructure Development Policy, Public Admin. Dev. 23, 273–283 (2003)

注2:参考See Kok Fong, Nik Hashim Mustapha, Kee Diang Sin,  Efficiency Change In Malaysian Electricity Generation Industry.

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