希腊、意大利财税政策
信息来自：江苏省财政厅 · 作者： · 日期：27-04-2015
2014-08-13
一、希腊、意大利债务危机情况
（一）希腊和意大利的基本情况。
希腊位于欧洲东南部巴尔干半岛南端，面积13.2万平方公里，与我国安徽省面积大略相同，全国分为13个大区、52个州和359个市镇，人口约为1129万。希腊于2001年1月加入欧元区，属欧盟经济欠发达国家。
意大利位于欧洲南部，主要由靴子型的亚平宁半岛、两个位于地中海的西西里岛和萨丁岛组成，国土面积30.1万平方公里，全国分为20个一级行政区、110个省和8092个市（镇），人口约为6082万。意大利是1957年成立欧洲经济共同体时的六个创始国之一，也是欧元区最早的成员国，目前是欧元区的第三大经济体。
（二）希腊和意大利发生债务危机的原因：内忧外患酿苦果。
2009年秋季，希腊国债与德国国债的利差开始不断上升，国际金融市场已经开始拒绝希腊国债，希腊政府债务违约的危险不断加大。鉴于希腊政府财政状况显著恶化，2009年底全球三大信用评级机构惠誉、标准普尔和穆迪相继调低希腊主权信用评级，希腊债务危机全面爆发。在希腊爆发债务危机后，投资者由于担心意大利的财政状况，在抛售希腊国债的同时，也开始抛售意大利国债，导致意大利国债收益率从2011年7月份开始节节攀升，10年期国债收益率从2011年7月1日的4.87%一路飙升到2011年11月25日的7.26%，超过了债务不可持续的警戒线，这个欧元区第三大经济体也立即笼罩在欧债危机的阴霾中。
希腊和意大利爆发债务危机，有世界经济受国际金融危机冲击不景气和欧元区治理机制内在缺陷的外部因素，但其根源在于经济结构和经济发展政策方面存在严重问题。
一是实体经济空心化，经济竞争力不高。在欧盟国家中，希腊经济发展水平相对较低，经济基础薄弱，工业制造业落后，国民经济的支柱是旅游业和航运业，工业主要以食品加工和轻工业为主，外汇收入主要依靠海运业、旅游和侨汇。2010 年希腊服务业在GDP 中占比达到52.6%，其中旅游业约占20%，而工业占GDP 的比重仅为14.6%，农业占GDP 的比重只有3.3% 。为了吸引游客，希腊对旅游业及其相关的房地产业加大了投资力度，投资规模超过了自身能力，导致负债逐步增加。加上2004 年举办奥运会增加的91 亿美元赤字，截止2009 年，希腊政府的债务总量达到2997亿欧元，占GDP 的129.3%。另一方面，受金融危机影响，从2008 年底开始，航运业进入周期低谷，景气度不断下滑，对希腊的经济形成了巨大冲击。由于希腊的支柱产业属于典型依靠外需拉动的产业，过度依赖外部需求，在金融危机的冲击面前显得异常脆弱。
意大利的经济发展水平比希腊要好，但其企业结构严重老化，经济结构也不合理，经济增长率长期低于欧盟平均水平。意大利主要以加工业为主，加工性传统工业企业占全国企业总数的85%以上。世界范围内信息技术产业等新兴产业迅速崛起，对意大利加工性传统工业企业产生了前所未有的巨大冲击。同时，意大利的工业产值主要依靠中小企业创造，而随着世界经济日益全球化和竞争的加剧，中小企业原有的船小好掉头的优势逐步丧失。
二是财政收入管理松弛，及高福利政策导致财政入不敷出、债务负担沉重。希腊政府对财政收入管控不力，偷逃税是希腊社会普遍现象，希腊政府的税收非常少，以2009年为例，希腊的税收只占到GDP的29%，而绝大多数北欧国家的税收都占GDP的比例在40%以上。另一方面，希腊政府财政支出缺乏有效约束，支出不断膨胀。希腊不同政党为了赢得选举，开出各种高福利支票来争取选民，造成了高福利的恶性循环。希腊社会福利名目繁多，特别是公务员享受着各种优厚待遇。希腊的公务员每个月可以享受到5欧元到1300欧元之间的额外奖金，奖金的名目相当随意，如会使用电脑、会说外语、能准时上班等。再加上希腊公务员人数众多，使希腊公务员的薪酬支出比例远高于欧盟的平均值。财政收入难以得到保障，财政支出不断膨胀，导致希腊财政赤字增加，债务负担沉重，赤字率和债务负担率分别由2000年的3.7%、102.9%增加到2009年的15.6%和129.3%。
意大利政府贪污腐败现象严重，逃税现象也非常普遍，据估计每年约有600 亿欧元进入了贪官们的腰包，有1000-1200亿欧元的税款没有上报。再加上受经济增长率较低等因素影响，财政收入一直低速徘徊。另一方面，财政用于医院、学校等方面的开支大幅增长，社会福利水平长期高于欧洲平均水平，在有些方面甚至超过法国、德国等经济强国。由于收不抵支，政府不得不靠举借债务融资，其债务负担率在欧元区仅低于希腊，位列第二。国际金融危机后，意大利经济持续负增长，入不敷出再加上债务恶性循环，导致意大利财政状况更加严峻。
三是经济政策过于强调财政整顿，没有处理好刺激经济增长和保持财政稳定的关系。为了满足融资需求，希腊政府与国际货币基金组织和欧元区国家达成了一项调整计划，该计划主要有两个关键支柱：财政整顿和结构性改革（包括私有化和减少逃税的措施）。在萨马拉斯2012年出任政府总理前，希腊政府把更多精力放在了第一支柱，同时在财政整顿过程，更多依靠增加税收，而不是减少支出。经济政策的失误，使得希腊经济衰退的程度远超最初的预期。
意大利贝卢斯科尼政府和蒙蒂政府在财政整顿中，也主要依靠增加税收而不是削减支出来减少财政赤字。特别是提高增值税和投资所得税税率，尽管对财政增收发挥了重要作用，但也影响了投资者的投资热情和加工制造企业的竞争力，不利于经济恢复增长。
四是统一的货币、分化的财政，使希腊和意大利在实施经济政策过程中面临更多困难。在一个国家公共部门遇到沉重的债务负担时，通常可以选择进行汇率贬值来稀释债务，并借助本币贬值刺激出口，促进经济增长而增加税收，缓解财政危机。但希腊和意大利的难题在于，欧元区货币政策的调整需要欧元区国家根据自身利益进行博弈并花费大量时间来确定。由于财政困局被统一的货币政策绑架，导致希腊、意大利在遭遇经济问题时，无法通过本币贬值来缩小债务规模和增加本国出口产品的国际竞争力，往往只能使用财政刺激手段，调控机制的局限在某种程度上使欧元区有扩大财政赤字的倾向，再加上设立欧元区时的财政约束限制形同虚设，未能有效约束各国财政状况，更使得债务难以被控制。
（三）债务危机对希腊和意大利经济增长的影响：大幅下滑退数年。
债务危机对希腊、意大利的经济社会发展造成了巨大冲击，经济严重衰退，人民生活水平大幅下滑。一是经济总量不断萎缩。2009-2012年希腊经济总量分别萎缩3.1%、4.9%、7.1%和6.4%。国际货币基金组织预计，2013年希腊经济总量还将萎缩4.2%。五年累计，希腊经济总量下降了约25%。意大利经济衰退程度好于希腊，2011年经济增长率为0.4%，2012年萎缩了2.4%，估计2013年还将继续衰退。国际货币基金组织预计，意大利2013年经济增长率将下降1.8%。二是失业率持续攀升。2009-2012年希腊失业率分别为9.5%、12.5%、17.7%和24.2%。国际货币基金组织预计，2013年希腊失业率还将继续攀升至27%。特别是年轻人的失业率更高，约50%的年轻人找不到工作，主要靠家庭和亲戚朋友的接济维持生计。意大利在债务危机的冲击下失业率也不断提高，由2010年的8.4%增加到了2012年的10.7%。
（四）希腊和意大利经济增长前景分析：企稳复苏初显现。
在严格的财政整顿下，希腊财政的稳健性不断增强，赤字率从2009年开始逐步下降，由2009年的15.6%降至2012年的6.3%。国际货币基金组织预计，2013年和2014年希腊财政赤字率将继续下降至4.1%和3.3%。同时，希腊推出了大规模的经济结构改革，实施国有资产私有化，重组银行业，增强劳动力市场的灵活性，这些政策措施有效提高了希腊的经济竞争力。2012年12月，标准普尔将希腊的长期主权信用评级从“选择性违约”上调至代表前景稳定的“B－”级，表明希腊已从破产边缘逐渐恢复稳定。预计2013年将是希腊经济衰退的最后一年，从2014年开始，希腊经济将重新开始恢复增长。国际货币基金组织预计，2014年希腊经济总量将增长0.6%。
意大利的经济基本面在欧债危机国家中相对优良，自身“造血”功能比较强。2013年4月份，恩里科˙莱塔出任总理后，把政策的着力点更多方在发展经济上，推出了包括增加基础设施投资、拓宽中小企业融资渠道等刺激经济的一揽子计划，再加上蒙蒂政府时期实施了严格的财政整顿计划，意大利经济2013年下半年出现了企稳迹象，预计2014年将重新恢复增长。国际货币基金组织预计，意大利经济2014年将增长0.7%，2015年将增长1.1%。
二、希腊、意大利应对危机的财政政策措施
（一）着眼短期应急之举：积极争取国际社会救援，强化国债管理。
对希腊这种规模较小的经济体，国际社会救援对短期应对债务危机可以有效发挥作用。2010年，希腊政府以承诺2010年将财政赤字占GDP的比重由2009年的15.4%降到8.7%为条件，争取到欧盟和国际货币基金组织第一轮救助，获得1100亿欧元的紧急援贷款。2012年，希腊争取到欧元区的第二轮救助，获得1382亿欧元救助。2013年7月8日，希腊又获得了欧盟、欧洲央行和国际货币基金组织“三驾马车”68亿欧元的救助。这些救助一定程度上恢复了市场信心，降低了债券利率，支撑其暂时度过难关。
对于意大利这种大规模的经济体，外援只能作为一种辅助手段，更多是要依靠自救。为缓解短期还债压力，意大利强化了国债管理，主要包括以下措施：一是注重监控国债利率变化，通过多种政策杠杆手段降低国债利率，防止利率上升带来付利风险；二是合理调整国债余额组成结构，增加五年期以上国债规模，逐步减少短期国债持有量；三是防范外债汇率风险，在其由证券市场发行的外债中，只有0.1%由外币组成。通过以上措施，提高了国债流动性、透明性、规范性、可预测性，增强了国债结构多样化，避免引爆短期债务危机。
（二）着眼中期化债之策：实施财政紧缩计划，大力增收节支。
希腊于2010年5月、2011年7月、2012年2月分别通过了3个不同的财政紧缩计划。意大利在贝卢斯科尼时代先后于2011年7月和9月实施了两次财政紧缩计划，蒙蒂政府上台后于2011年12月又实施了第三次财政紧缩计划，努力将中期的赤字控制在GDP的3%以内。希腊和意大利财政紧缩计划的核心内容，一言以蔽之，就是增收节支。
一是大幅提高税率，增加税收收入。希腊2010年5月实施第一个财政紧缩计划，将增值税从21%提高到23%，提高了烟酒以及燃油税，并加强税收征管。2011年7月第二个财政紧缩计划，提高了游艇、泳池、汽车等奢侈品税率，将燃油、香烟税率提高1/3，取消了部分免税政策，同时向高利润公司、高价值财产以及高收入人士单独征税等。在2012年2月的财政紧缩计划中，希腊个人所得税起征点从年收入1.2万欧元降低到8000欧元，对高级官员超过1.2万欧元的收入部分征收累进税，对自谋职业者设立征税下限，同时把房地产税的起征门槛从40万欧元降低到20万欧元等。
意大利贝卢斯科尼政府先后两次实施财政紧缩计划，将增值税税率由20%上调到21%，能源企业企业所得税税率提高了四个百分点，提高金融机构证券交易印花税税率和投资所得税税率，增发了博彩业执照并提高烟草产品消费税，对高收入人群增税等。蒙蒂政府上台后，进一步加大紧缩力度，提高了能源产品等的消费税，将增值税税率由21%提高到23%并于2014年再次提高0.5%，提高地方高收入群体个人所得税附加税，调整证券及金融产品的印花税税率，对海外所持有的金融产品、废物处理和相关服务以及豪华汽车、飞机及游艇等征税。根据2011年制定计划，财政收入2012年要增加369亿欧元，2013年要增加435亿欧元，2014年增加425亿欧元。据测算，意大利财政增收对其减赤目标的贡献度达到2/3。
二是降低社会福利水平，大幅压缩公共开支。希腊在2010年5月第1个财政紧缩计划中，实施工资削减政策并减少了公共部门雇佣合同，取消所有高收入者年终奖金，限制低收入者年终奖金上限，延长退休年龄至61岁，享受全额退休金最短工龄由37年上调到40年；在2011年7月第2个财政紧缩计划中，将公共部门名义工资进一步削减了15%，国有企业员工工资消减30%并设置工资及奖金最高限额，退休年龄延长到65岁；在2012年2月第三个财政紧缩计划中，裁减了1.5万名公务员并计划于2015年前裁减20%，中止部分失业福利，下调养老福利等。
意大利在贝卢斯科尼执政时代，开始着手缩减财政开支，减小中央政府各部门、地方政府以及医疗系统开支等。蒙蒂政府上台后，继续加大了节支力度。主要措施包括：一是改革退休金制度，从2012年起逐步提高私营部门妇女的退休年龄，到2018年提高到66岁；二是取消此前关于工作满一定年限即可退休的规定，并从2013年开始收紧养老金缴纳的相关要求；三是对于62岁之前退休的人员适当减少其养老金发放额度等。另外，减小向地方政府的转移支付。根据2011年制定计划，财政支出2012年要减少127亿欧元，2013年减少300欧元，2014年减少389欧元。
三是大规模出售国有资产。希腊制定了系列国有资产变卖计划，并于2012年底推出了500亿欧元的国有资产私有化项目。2013年希腊共启动16个项目的私有化程序，包括雅典国际机场、邮政局和石油公司、国有博彩公司等。目前，希腊正考虑加快推进该国主要港口等国有资产出售计划。意大利政府也在认真研究并着手出售部分国有资产。2012年6月，意大利内阁批准将国有的意大利外贸保险服务公司Sace、意大利对外投资促进公司Simest以及意大利国家技术投资公司Fintecna三家公司出售给意大利国有银行，用于降低公共债务及私营企业债务，总值达100亿欧元。意大利财长萨科曼尼2013年10月17日表示，意大利将加快出售包括不动产和企业在内的国有资产。
（三）着眼长期振兴之路：力推经济结构性调整，促进可持续发展。
紧缩政策给希腊经济增长带来了不利影响，希腊经济连续多年衰退，失业率高企。希腊问题，根本上讲是结构问题，经济发展缺乏主导产业，企业大面积亏损，产品竞争力弱。希腊只有大力推进经济结构改革，才能从根本上解决债务危机。为此，希腊政府极力想重振造船业、旅游业这两个传统上最具活力的行业，并表现出与中国合作的强烈兴趣。
意大利解决债务问题的关键，也是要推进经济结构性改革。蒙蒂政府在推出紧缩措施的同时，将结构性经济改革作为政府的首要任务，先后出台了“拯救意大利法案”、“意大利增长法案”以及“简化意大利法案”，努力提高经济自由度，打破劳动力市场和产品市场僵化，增进劳动参与，增强经济活力和竞争力，更好走上可持续发展道路。“拯救意大利”法案(Save Italy Decree，Decree Law 201/2011)于2011年12月22日获得议会通过，提出了一系列推动市场自由化及改善竞争的措施，主要包括推动商业零售服务自由化，对部分公营事业进行自由化改革，提高服务效率，减少政府对商业活动的行政干预，加大对产业创新的支持力度，改善中小企业融资环境等。“意大利增长法案”(“Grow Italy”Decree)于2012年3月24日获得议会通过，对长期以来高度封闭的服务业进行自由化改革，主要包括破除专业服务准入壁垒，促进市场竞争，增发药店营业许可，降低药品价格，打击保险欺诈行为，增发公证员资格执照，取消专业服务最低收费制度，打破能源行业垄断，推动铁路、高速公路、港口、机场以及出租车等交通运输行业的改革，促进市场竞争，降低物流成本等。“简化意大利”法案(Simplify Italy Law)于2012年4月4日获得议会通过，主要包括降低参与招投标的费用，合理规划、调整政府监管职能，减少对企业经济活动的干预，发展电子政务，完善公共服务及基础设施，惩治公共管理机构的不作为行为等。为促进经济发展，意大利政府推行的财政紧缩政策是结构性的，比如对历史上征税过重的劳动收入降低了税率，在提高公共部门效率方面上则加大了投入。据最新数据，意大利经济2014年可能实现温和复苏，预期增长率为0.7%。
当然，欧元区国家根本解决主权债务问题，还必须在区内实现货币、财政双统一。但是，在欧洲尚未实现政治一体化之前，强行推进财政一体化还不现实。根据意大利有关方面专家介绍，目前他们考虑一个变通办法，就是通过建立一套严格的、可信的财政纪律契约来约束各国政府的赤字规模，使区内财政纪律进一步硬约束，杜绝各国政府过度负债的道德风险。
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