张海滨：《巴黎协定》履约之路任重道远

信息来自：国际先驱导报 · 作者：张海滨 · 日期：30-11-2016

2016-11-04

从以往国际环境条约履约的经验和教训来看，缔约方的履约意愿和履约能力以及环境问题自身的性质这三大因素对环境条约的履约成败至关重要

2016年11月4日将永远定格在国际气候谈判的历史上。在这一天，具有重大历史意义的《巴黎协定》正式生效。《巴黎协定》的生效是国际社会在应对气候变化进程中又向前迈出的实质性的一大步，标志着2020年后的全球气候治理从此进入一个前所未有的新阶段，即履约阶段。从条约达成转向条约执行，这无疑具有里程碑式的非凡意义。因此，人们完全有理由在这一天欢呼雀跃，举杯同庆。但高兴激动之后，我们需要马上冷静下来，因为《巴黎协定》的生效决不意味着其履约必定会成功。展望未来，《巴黎协定》的履约面临不少严峻挑战，存在诸多不确定性，其履约道路注定是不平坦的。从以往国际环境条约履约的经验和教训来看，缔约方的履约意愿和履约能力以及环境问题自身的性质这三大因素对环境条约的履约成败至关重要。

履约意愿受很多因素影响

首先，如何确保《巴黎协定》缔约方具有强烈而持续的政治意愿去切实履行协定义务仍然是个问号。

2015年《巴黎协定》的达成集中展现了各国政府在全球合作应对气候变化方面的强烈政治意愿。但这种强烈的合作意愿能否在履约阶段得以持续还存在诸多不确定性。

第一，巴黎协定下各国减排目标的制定采取了“自下而上”的模式，而且这些量化的目标不具有法律约束力，这必然在一定程度上削弱缔约方履约的动力和政治意愿。这是为了达成广泛参与这一目标而做出的必要的妥协，但这个妥协也是有代价的。

第二，能否建立长期的南北伙伴关系将极大影响发展中国家的履约意愿。具体而言，发达国家为发展中国家提供资金、技术和能力建设的承诺能否落实到位，不仅涉及发展中国家的履约能力，也关乎发展中国家的履约意愿，因为这涉及合作诚意和相互信任问题。据最新消息，目前发达国家已筹集了600亿美元（1美元约合6.77元人民币）的援助资金。即使这些资金完全符合联合国气候变化框架公约的要求，距每年1000亿美元的援助承诺也相差甚远。可以预见，在未来履约进程中，资金和技术转让问题将始终是发达国家和发展中国家激烈争论和博弈的焦点。而这无疑会耗损发展中国家的履约意愿。

第三，在履约阶段，缔约方极易受国内政局和国内气候政治变化的影响，导致履约意愿的弱化甚至改变。比如，美国总统候选人特朗普最近公开扬言，如果他当选美国总统，将宣布美国退出《巴黎协定》。欧盟在英国“脱欧”、难民问题、金融危机、恐怖主义等多重危机的打击下，在应对气候变化问题上的雄心已大打折扣，履约前景令人担忧。

第四，国际形势的动荡也可能弱化缔约方的履约意愿。当前，世界经济复苏艰难，地缘政治和军事争夺加剧，恐怖主义威胁猖獗、贸易保护主义抬头，逆全球化现象日益突出，国际局势的动荡可能转移各国的注意力，进而弱化各国政府的履约意愿。

履约能力存在不确定性

其次，各国能否具备足够的履约能力存在很大的不确定性。

毫无疑问，履约能力在所有影响履约的因素中是最重要的。但不幸的是，发展中国家在巴黎协定的履约中普遍面临能力不足的问题，包括资金、技术、制度和政策等。比如，印度在提出其国家自主减排贡献目标时，明确要求发达国家提供资金和技术援助，协助其提高履约能力，否则，印度很难兑现其承诺。当然，即使在发达国家内部，履约能力也有一定的差别。从当前的气候谈判看，发达国家由于各种原因在推进南北气候合作的政治意愿方面总体上呈现下降态势，因此，如何提高各国政府的履约能力，特别是发达国家如何有效支持发展中国家的履约能力建设是一个巨大的挑战，前景不容乐观。

气候变化复杂性挑战履约能力

最后，气候变化问题的复杂性对各国的履约意愿和能力都是前所未有的挑战。

迄今，国际社会已签订了700多个国际环境条约。在所有的国际环境条约中，就所针对的环境问题的复杂性而言，气候变化问题当属第一。应对气候变化涉及社会、经济生活的方方面面，涉及社会各个利益相关方的利益再分配，本质上是一场人类生活方式（包括生产方式和消费方式）的革命，其复杂性和难度可想而知。通常情况下，一个环境问题越复杂，不确定性就越大，履约难度就越大。不少研究表明，保护臭氧层的《蒙特利尔议定书》履约效果好，保护气候的《京都议定书》履约效果差强人意，其中一个重要原因是气候变化问题比臭氧层问题要复杂得多。

综上所述，巴黎协定的生效不是终点，而是应对气候变化进程的一个新的起点。履约的难度决不会低于协定达成的难度，甚至有过之而无不及。对此，我们必须要有充分的思想准备。当然，我们对未来也应保持足够的信心。国际气候谈判的道路从来就不平坦，而国际社会正是在这条崎岖的道路上走到今天。我们既然能走到今天，也有信心和能力走向明天。最关键的是，将履约牢牢置于可持续发展的框架下，保持足够的履约意愿，积极提升履约能力，理性、科学处理气候变化问题的复杂性，始终不松懈，不气馁，一步一个脚印地往前走，久久为功，方能铸就有效维护全球气候安全的大业。

（作者系北京大学国际组织研究中心主任、教授）

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