2009-05-23

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保就业必须协调经济政策与社会政策，在协调大范围辖区内的就业政策方面，欧盟的做法颇具启发意义

1997 年， “ 欧盟就业战略 ” 正式启动，一个覆盖所有成员国的政策协调机制得以建立。此后 10 多年，欧盟各国失业率呈总体下降趋势。青年失业率、妇女失业率和长期失业率这三个 “ 老大难 ” 问题得到显著缓解， “ 欧盟就业战略 ” 功不可没。

虽然我国和欧盟之间有本质差别，但是 “ 欧盟就业战略 ” 对我国是有启发意义的。第一，随着我国经济的发展，今天欧盟遇到的很多问题，明天我们有可 能遇到。第二，欧盟成员国的规模都不大，但是联盟覆盖的面积可与我国相比，在大范围就业政策方面其做法可供我国参考。第三，欧盟增加就业的很多具体做法，尤其是减少青年失业、妇女失业和长期失业的措施，值得我们借鉴。

增加就业与经济增长

同等重要综合考量

欧盟经验表明，增加就业与经济增长之间并不是简单的相互促进关系。不是所有的经济增长都有助于增加就业，也不是所有的就业增加都有利于推动经济增长。对决策者而言，只有把 “ 促增长 ” 和 “ 增就业 ” 设置为同等重要的目标来综合考量，才能从根本上解决失业问题。

1980 年至 1985 年，欧共体 9 国的失业率由不到 6% 猛增到 11% 。 “ 欧盟就业战略 ” 启动前的 1996 年， 15 个成员国的平均失业率为 10.8% ，失业人数高达 1800 万。欧洲的失业问题具有较强的结构性，表现为失业地区和行业比较集中，连续失业 1 年以上的长期失业率高，以及 25 岁以下 的青年失业率和女性失业率高。当时，多数欧盟国家没有及时进行积极而充分的政策干预，而是希望靠经济增长来拉动就业，甚至干脆鼓励提前退休，用减少就业来减少失业。由于西欧国家建有完善的失业保险和相关社会援助体系，高失业率在短期内并没有造成严重的社会问题。但从长期看，高失业率不仅会浪费劳动力资源、 加剧社会分化，而且会极大地增加欧洲经济的社会成本，进一步降低其国际竞争力，最终严重制约其经济增长。

欧盟从理念上把增加就业列为与经济增长同等重要的目标。早在 1993 年，欧盟委员会就在《增长、竞争力和就业》白皮书中提出，经济增长应以创造就业为基础，倡导劳动密集的增长模式。 2000 年，欧盟 “ 里斯本战略 ” 提出以加速经济发展推动就业增长，在 10 年内创造 3000 万个就业机会，到 2010 年把欧洲的平均就业率从 2000 年的 61% 提高到 70% 。由于实施效果不佳， 2005 年欧盟决定以经济增长和增加就业为优先目标重启 “ 里斯本战略 ” ，使其 成为欧盟经济改革的政策基点。根据 2008 年欧盟公布的数据， 2007 年 27 个欧盟成员国 15 岁至 64 岁人口的总就业率为 65.4% ，虽然已基本无望达到 “ 里斯本战略 ” 的就业目标，但平均失业率已经下降到 7.5% 左右。 2008 年 9 月， 27 个欧盟成员国的失业人数约为 1671 万，其中欧元区 15 国的失业人 数约为 1169 万，如果考虑到欧盟东扩和世界经济衰退等因素的消极影响， “ 欧盟就业战略 ” 取得了巨大成就。

增加就业有赖

经济社会政策支撑

增加就业不是仅通过一项政策就可以实现的目标，必须协调经济政策与社会政策，通过全面的劳动力市场改革来实现。针对欧洲劳动力市场弹性较低、社会保障制度对积极就业形成抑制、已经形成 “ 弱势群体 ” 等特点， “ 欧盟就业战略 ” 有针对性地确立了就业政策的四大支柱：第一是激励 “ 企业家精神 ” ，通过行政 与税收改革鼓励更多的人创业；第二是提高人们的 “ 就业能力 ” ，加强对在职人员的职业培训，改善学徒制以增加青年就业，把对于失业者的 “ 收入支持 ” 转化为 “ 培训支持 ” 等，借此预防出现更多新增失业或失业长期化；第三是强化就业的 “ 适应性 ” ，改革劳动法，鼓励企业实行灵活用工制度，增强员工在岗位和工作时间等 方面的适应性；第四是促进就业权利的平等，鼓励妇女和残疾人积极就业。

在欧盟内部，具体的就业政策目前仍然是成员国的内部事务，联盟只有协调的权力。在这种情况下，欧盟运用 “ 开放协调法 ” 最大限度地发挥了自己的作 用。其每年的具体步骤是：先分析成员国就业政策中最佳做法，据此提出 “ 欧盟年度就业指针 ” ；由各成员国制定落实指针的 “ 国家行动计划 ” ；欧盟委员会监督落 实情况，最后发布 “ 联合就业报告 ” 公布各成员国的成绩与不足。在这个过程中，欧盟机构、各成员国政府、各国议会、政党和利益集团都有机会发表意见。由于信息完全公开且多数目标可以量化，媒体和公众可以很方便地比较各国的状况。这就对各成员国政府形成了一种 “ 软压力 ” ：如果本国的业绩比别国差，那么不仅在联盟中脸上无光，而且要承受来自国内选民的压力。如此，欧盟就以有限的资源和权力达到了协调成员国就业政策的目的，而且有效地推广了成员国中最好的做法。在这方面，虽然我国中央政府和地方政府的关系与欧盟及其成员国的关系完全不同，但是在协调大范围辖区内的就业政策方面，欧盟的做法是有启发意义的。

提动力减阻力

促进弱势群体就业

长期失业者、初次就业的青年人、妇女和残疾人是劳动力市场中的弱势群体，需要政府给予有针对性的帮助。在这方面，欧盟国家的做法是通过社会政策改革来提高就业动力、减少就业阻力，把原来消极的 “ 失业救济 ” 变为积极的 “ 就业补助 ” 。在这方面， “ 欧盟就业战略 ” 的主要功能是推广成员国中行之有效的做 法。

例如，在减少长期失业方面，英国的做法就得到了推广。 1997 年布莱尔政府上台不久，英国就推出一项新政，规定长期失业者可在四种方式中选择一种实现就业：第一，到私营部门去工作，政府对雇主进行补贴；第二，到志愿机构去工作，工资由政府支出；第三，到政府出资的环境服务队工作；第四，接受政府 出资的全日制职业培训。同时，英国把失业补助更名为 “ 寻工补助 ” ，拒绝寻找工作的人在一定期限后将失去领取资格，只能通过社会援助来维持最低标准的生活。在这种政策的引导下，英国的长期失业率迅速下降。 1996 年，英国的长期失业率为 3.6% ，到 1998 年下降到 1.9% ， 2005 年进而下降到 1% ，成为 欧盟中长期失业者最少的国家。

为解决妇女就业的困难，欧盟提倡其成员国有针对性地推出 “ 部分时间 ” 或 “ 弹性时间 ” 工作。这种工作一般都集中在公共部门且收入较低，但是其因妇女可以在照顾家庭的同时增加一些收入而颇受欢迎。据统计，从 1997 年到 2001 年，欧盟新增就业岗位约 1000 万个，其中的 600 万个是由女性来承担 的。目前，欧盟 27 个成员国的平均妇女失业率与男性失业率之间的差距已经缩小到 1% 以内。相比而言，欧盟国家在解决青年失业方面的进展比较有限。 1996 年，欧盟平均青年失业率为 21.3% ，到 2001 年减少到 15.9% ，此后一直在这个水平徘徊， 2008 年 9 月这一数字为 15.3% 。但是，欧盟国家的一些做法还是值得我们借鉴的，如努力减少高中辍学率以延迟就业，高校以就业为核心设置课程，建立用人单位和学生联络的信息平台，以及增加高校学生的实习机会 等。（作者系中国社会科学院欧洲研究所研究员）

中国教育报 2009.5.23 第 3 版