亚太经济一体化进程中的东盟与中国
信息来自:http://www.rmlt.com.cn · 作者:盛斌 果婷 · 日期:19-08-2015

如何理解RCEP与东盟的“中心性”地位诉求

2015-04-17

【摘要】 东盟国家于2011年提出建立以自身为中心的“区域全面经济伙伴关系”(RCEP),重建东盟在亚太地区经济一体化进程中的政治信心和领导作用。在一体化若干路径选择中,RCEP也是中国中短期内的最佳战略。中国应支持东盟的“中心地位”,灵活利用东亚地区的多重合作机制,积极推进RCEP的谈判进展。同时处理好RCEP与其他区域经济一体化竞争性方案之间的关系,尤其是由美国主导的TPP协议。并应进一步研究与明确在RCEP谈判中的攻势利益和守势利益,平衡在FTAs谈判中的义务与权利。
 

近年来,随着亚太地区成为全球经济新的增长极,区域内的自由贸易协定(FTAs)也迅速扩张,协议所包括的成员国家重叠交错,形成了复杂的“意大利面碗”格局。为了改善这一状况,亚洲主要国家竞相提出推动区内FTAs协调整合从而实现更大范围的区域经济一体化的战略构想,例如由中国和日本分别提出的“东盟+3”(EAFTA)和“东盟+6”(CEPEA)方案。然而,由于主导国家之间在地缘政治与经济战略博弈上的矛盾与竞争,上述构想均进展缓慢。2009年,美国抛出“泛太平洋伙伴关系协定”(TPP),并将其作为“重返亚洲”和“亚洲再平衡”战略的一个重要组成部分,高调举起高标准推动亚太经济一体化的大旗,打乱了本地区先前以亚洲国家为主体的渐进式一体化步伐。面对TPP的冲击以及亚太大国日益错综复杂的利益关系,东盟国家于2011年提出建立以自身为中心的“区域全面经济伙伴关系”(RCEP),试图维护东盟在本地区区域整合中的“中心性”地位,重建东盟在这一进程中的政治信心和领导作用,同时也试图弥合因多种方案分歧而对亚太地区经济一体化进程造成的不利影响。

RCEP:“东盟模式”的亚太区域经济一体化

RCEP是由东盟十国发起的、以东盟与中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度六国分别签订“10+1”自由贸易协定为基础进行谈判的全面性一揽子贸易与投资协议。此前,东盟曾与六国分别签署了五个自由贸易协定(澳大利亚与新西兰作为澳新紧密经济联盟共同与东盟签订条约),RCEP将在此基础上进行深化、拓展和提升。2011年11月东盟第19次领导人会议发表《东盟区域全面经济伙伴关系框架》,标志着RCEP倡议的正式出台。该指导性文件对RCEP做出了一般原则的框架性规定,即“建立由东盟主导的协议进程”,体现了维护和发展东盟在亚洲区域协定网络中的“中心性”地位的本质目标,同时也宣誓了以东盟为代表的亚洲国家依靠自身内部力量推进本地区区域经济一体化的努力。

根据2012年9月由东盟第44次经贸部长会议确立的《RCEP谈判的指导原则和目标》,RCEP谈判于2013年初开始,预期至2015年末完成,并最终在东盟国家与其他六个伙伴国之间建立一个涵盖货物贸易、服务贸易、投资、经济技术合作、知识产权、竞争、争端解决等领域在内的“现代的、全面的、高质量的与互惠互利的经济伙伴协议”。同时,RCEP将延续东盟与其他六国的双边“10+1”自由贸易协定的做法,在协定中纳入适当的弹性条款以兼顾不同成员的经济发展差异,并设置开放条款允许其他非成员国申请加入。

东盟提议与发起RCEP是应对亚太地区地缘政治与区域经济整合新形势与新变化的一种能动反应。从亚洲内部来说,东盟试图通过RCEP来平抑中国支持的“东亚自由贸易区”(“10+3”)和日本支持的“东亚全面经济伙伴关系协定”(“10+6”)构想之间的冲突,从而达成一个折衷的区域经济合作方案。从亚洲外部来说,面对由美国主导的“跨太平洋战略伙伴关系协定”(TPP)谈判的早期迅猛进展,东盟深感在地区多边合作机制中有被边缘化的“领导危机”和东盟内部在TPP冲击下可能面临的分裂格局(文莱、新加坡、越南、马来西亚已先后单独加入TPP谈判),因此急切希望通过RCEP来应对TPP的挑战,重新掌握驾驭亚太区域经济一体化的战略控制权。

从本质上说,RCEP充分体现了具有亚洲范畴与概念、反映亚洲特殊性与继承“东盟模式”的区域经济一体化方案,主要包括以下几个特点:第一,确立东盟在本地区地缘政治与经济一体化路径中的“功能性中心地位”,这是东亚大国争夺地区领导权博弈和东盟施展“大国平衡”外交的结果;第二,强化以东盟为核心的区域合作的“轮轴—辐条体系”,这既与长期以来以所谓东盟“同心圆战略”为基石的东亚合作机制一脉相承,又巩固了东盟在这一传统体系中最大获益者的角色;第三,延续了自下而上、求同存异、循序渐进和开放的地区主义的合作方式,注重从市场驱动型一体化向制度驱动型一体化转变过程中的可行性、稳健性和过渡性,强调经济技术合作与贸易投资自由化并重,从而最大限度地保持对各成员方的谈判吸引力。

自2012年11月在第七届东亚峰会上16国领导人共同宣布正式启动谈判以来,RCEP谈判已进行了五轮,在货物贸易、服务贸易、投资及协议框架等重要问题上取得了积极进展。RCEP协定一旦达成,将覆盖世界贸易总额的近1/3,惠及全球近一半的人口,成为全球最大的自由贸易区。

RCEP与TPP:亚太区域经济一体化路径的比较

当前,东盟主导的RCEP的最大挑战者就是美国大力推进的TPP,它们构成了亚太区域经济一体化的两条竞争性路径。从根本上讲,东盟与美国对于区域经济合作“中心性”地位的不同政治与经济战略诉求使两大协议的本质具有较大差别。对于东盟来说,在TPP与中日韩自贸区的夹击下,亟需建成一个以自身为轴心的巨型FTA,重建东亚国家对东盟的信心以及东盟“小马拉大车”的领导作用。因此,RCEP谈判的重点是在东盟与其他六国签订的五个FTAs的基础上进行有效整合,其首要目标就是于2015年按时达成协议(或“早期收获”),而对协议的全面性和水平没有太高的要求。相反,美国则致力于打造适用于全球价值链的新一代自由贸易协定的“黄金模板”,制定体现美国核心价值观的高标准、高质量的21世纪贸易与投资新规则,并通过TPP实现“重返亚洲”和“亚洲再平衡”的政治野心,因此对协议条款的要求更为严苛,从而以“高门槛”保证协议的“高水平”。

首先,从地域范围看,RCEP是“亚洲轨道”,而TPP则是“亚太轨道”。就成员国构成而言,RCEP以东亚国家为主,在地理覆盖范围上可以分为东盟、“东盟+3”、“东盟+6”三个层次,即以东盟为中心向外逐级拓展。TPP则涵盖跨太平洋地区国家,在东亚地区既包括文莱、新加坡、马来西亚、越南等部分东盟国家以及日本,也包括澳大利亚、新西兰两个大洋洲国家,同时也将美国、加拿大、墨西哥、秘鲁和智利等美洲国家囊括其中,成为名副其实的跨越三个大洲的巨型FTAs。就RCEP与TPP成员间的经贸关系而言,亚洲国家对于RCEP的贸易依存度要远远高于TPP。其中,东盟与RCEP成员间贸易额约占其对外贸易总额的59%,而对TPP成员国仅为37%。且TPP成员国间的经贸关系主要集中在NAFTA成员国间和美洲范围内。可见,RCEP和TPP的经济重心分别分布在太平洋的东西两岸,RCEP以经济和贸易为主要动因,对于亚太各国的经济影响显著;而TPP的主要经贸关系仍偏向于美洲地区,其政治意义要大于经济意义。

其次,从谈判涉及的议题看,RCEP的深度与广度不及TPP,但更具可行性。根据《RCEP的指导原则和目标》,RCEP谈判覆盖7大领域,包括货物贸易、服务贸易、投资、经济和技术合作、知识产权、竞争和争端解决等。这些议题多数属于目前WTO框架之下的“第一代”贸易政策规则,集中于贸易与投资的自由化和便利化的“边界措施”市场准入问题,同时强调辅以成员方之间广泛的经济技术合作,其目的在于实现亚太地区(特别是发展中国家)的包容性与可持续性增长。而根据TPP已进行谈判和会议所披露的消息,TPP协议共涉及21个领域和29个章节的条款,其中不仅包括货物贸易、服务贸易、投资等市场准入型条款,还包含扩展的知识产权、竞争、政府采购、跨境服务、海关、电子商务、金融服务、电信、国有企业、法律、临时入境、劳工和环境、合作与能力建设等规制融合型条款,以及监管一致化、竞争力与商业便利化、中小企业、发展四个跨领域议题,其深度和广度超过了以往任何FTAs,多数内容属于削减“边界内措施”的“第二代”贸易政策措施,其目的在于促进以跨国公司为载体的亚太地区生产网络与供应链建设。

再次,从谈判进程看,RCEP协议更富有灵活性和吸引力,自谈判启动以来进程密集、进展迅速,而TPP谈判却呈现出前快后慢的趋势,且未来充满变数。从总体上看,RCEP谈判虽然启动较晚,且尚处于初级阶段,但各国积极响应使谈判进展迅速,各方对RCEP的发展前景也均持乐观的态度,有望在2015年达成一揽子协定或阶段性成果(“早期收获”)。而TPP则表现出高开低走的态势,经过19轮正式谈判后仍存在诸多“遗留问题”,本应于2013年末达成的TPP全面性协议也最终流产。特别需要指出的是,日本的加入使谈判进一步增加了难度和不确定性。今年4月奥巴马访日也未能实现日本拆除农产品等领域贸易保护壁垒的让步。这增加了外界对在近期达成TPP协议的怀疑乃至悲观的态度。

最后,从区域一体化的实现方式看,RCEP倡导在整合东盟与其他国家已有的双边FTAs的基础上以渐进方式推进区域经济合作,而TPP则致力于以另起炉灶方式一次性、高标准“重建”规则。根据2007年《东盟经济共同体蓝图》的规划,东盟将“审核在FTAs/CEPs层面和东盟内部所做出的承诺”以及“建立体系以加强东盟处理对外关系的一致性”。这些年来,东盟不断持续深化完成了多项“10+1”FTAs,形成了以东盟为核心的“辐毂结构”。在此基础上,RCEP将以这些FTAs为基础,对既有规则和条款进行整合,并对协议进一步扩展和提升,最终达成一揽子协议。这种“整合强化方式”的一体化尊重了既有协议规则和各成员国之间的异质性,有助于各成员国从低起点开始谈起,先达成能够保证各国传统经济利益的浅层次一体化协议,再逐步对协议进行深化,使谈判进程具有渐进性。而TPP协议的一体化方式则更具有严格性和压迫性,强调高标准条件与实现趋同性。这主要是由于美国在TPP谈判中处于无可争议的权力中心地位,它以其强大的政治、外交与经济力量推动制定符合自身核心利益和商业价值观的新规则。在一体化方式上,美国选择从P4到TPP的“扩展方式”,即由少数国家先参与谈判,从而制定高水平的区域贸易自由化协议,再吸纳那些愿意接受新规则与高标准的潜在成员国加入。

RCEP谈判的前景与东盟的“中心性”地位

从东盟的视角看,RCEP协议的首要目标是维护东盟在亚太地区的“中心性”地位,因此其谈判的重点是在东盟与其他六国签订的双边“10+1”FTAs基础上完成整合。RCEP谈判不仅要兼顾其“现代、全面和高质量”的目标,还要保证谈判的渐进性和灵活性,以使RCEP能被缅甸、老挝、柬埔寨等发展水平落后的东盟成员所接受。目前,RCEP所需整合的FTAs分为四个层次:东盟层次,即东盟内部的自由贸易协定和运作机制,如2010年的东盟货物自由贸易协定和每年举行的东盟领导人峰会,以及计划于2015年建成的“东盟共同体”;“东盟+1”层次,即东盟与其他六国签订的五个“10+1”FTAs,RCEP将以它们为基础拓展为一个区域性的巨型FTA,在这方面有东盟与中日韩三国的“10+1”和“10+3”机制化会议、“东亚峰会”(“10+8”)等合作机制作为保障;东盟部分国家与RCEP其他成员之间签订的双边FTAs,如日本与东盟7个成员分别签订的双边“经济伙伴关系协议”(EPAs)、新加坡与中韩澳新分别签订的双边FTAs、马来西亚和泰国分别与澳新签订的双边FTAs等;RCEP非东盟国家之间的双边和多边FTAs,如澳大利亚与新西兰、中国与新西兰以及谈判中的中韩、中日韩FTAs等。如何处理和协调这些层次上各类自由贸易协定之间的关系将成为RCEP所面临的主要问题之一,也是东盟如何发挥其“功能性中心地位”的难题所在。

第一,RCEP体系内的不同FTAs在自由化程度上存在着较大的差异性,形成了错综复杂的意大利面碗效应。仅在货物贸易领域,东盟货物FTA以及5个“东盟+1”FTA协定的关税减让范围和幅度就各不相同,例如,在东盟—澳大利亚—新西兰FTA中关税减让的货物税目覆盖率高达95.7%,而东盟—印度FTA却只有79.6%。同时,各个协议所规定的过渡时间也不尽相同。RCEP预计将于2015年达成协议,但根据东盟货物自由贸易协定,老挝、缅甸、柬埔寨等国可将部分产品的关税减免时限延长至2018年,而东盟—日本FTA的过渡期限则到2026年,这就意味着RCEP并不能在短时间内覆盖甚至取代现存的FTAs,而可能采取更长的协议过渡期。

第二,RCEP体系内的不同FTAs所包含的议题内容参差不齐,对未来融合多领域的一揽子协议提出了挑战。在东盟与其他六国达成的五个双边FTAs中,其协定版本的质量与水平各有不同。东盟—澳大利亚—新西兰FTA是一个完整的包括货物、服务、投资和其他新领域(如知识产权、竞争政策、政府采购、电子商务、环境、劳工标准等)的一揽子协议;东盟—韩国FTA紧随其后,除涵盖货物、服务、投资三个领域外,还涉及了部分新议题;东盟—日本FTA虽然覆盖了绝大多数新议题,却未在服务贸易领域达成协定;东盟—中国FTA未包括新议题;东盟—印度FTA至今仍只停留在货物贸易协议的水平。此外,只有东盟—中国和东盟—韩国FTA包含了经济技术合作条款。

第三,东盟内部需进一步加强政治凝聚性,并在短期内亟待向一个更深层次的一体化协议推进。文莱、新加坡、越南、马来西亚四国以单独身份参加了TPP谈判,改变了东盟以一个声音说话的传统模式,它们身跨RCEP和TPP两个巨型FTAs,其谈判立场及对亚太区域经济一体化的轨迹影响十分微妙,对东盟其他成员的战略判断也将产生显著影响。更为重要的是,目前东盟成员之间缺乏一个行之有效的集货物、服务、投资和其他新议题于一体的一揽子协定作为RCEP的谈判基础,因此其内部应加快在服务贸易与投资领域的相互市场准入,构建共同市场,并有力推进各国国内的规制融合改革。

第四,东盟在RCEP谈判中发挥的主导作用有赖于稳定的亚太合作机制与框架。如C. F. Bergsten所说的,“东亚合作的系统性问题是一个由中国主导的亚洲和一个由美国领导的西方争夺全球经济领导权的一场潜在冲突”。这个“冲突”中,东盟成为各大国竞相拉拢和争夺的对象,并在许多重要议题上扮演着“显著边际角色”,这也是东盟能够以小博大并“成功”成为东亚区域经济合作网络的“轴心国”的奥妙所在。但东盟的这种中心地位只是功能性的,而非政治权力性的,它的身后无时无刻不反映着大国博弈与较量的身影,因此由东盟主导的RCEP必将面对多种复杂的内外部不确定性因素与事件的冲击。

对中国的启示及政策建议

在当前亚太经济一体化的若干路径选择中,RCEP仍是中国中短期内的最佳战略。本文对中国参与RCEP谈判提出如下几点建议:

首先,中国应支持东盟继续发挥在亚太经济一体化中的“中心地位”作用,为大国合作创造条件与提供平台。中国一方面应继续与东盟携手共建“中国—东盟命运共同体”,发展合作互利共赢的伙伴关系,深化与拓展中国—东盟FTA的合作,启动中国与东盟以互联互通为先导的经济技术合作;另一方面在RCEP的谈判事务中尽力帮助东盟实现和巩固其“功能性平台”的作用,并向其提供有效推进谈判的政策建议与方案。此外,中国应以开放、包容的态度与东盟各国积极开展对话与合作,增强双方的政治互信和经贸依存,在确保本国核心利益底线的基础上缓和冲突并解决争端,避免人为制造的紧张对立。

其次,中国应灵活利用东亚地区的多重合作机制,统筹兼顾、积极推进RCEP的谈判进展。RCEP不仅关乎中国与亚洲邻国的外交关系和中国的商业利益,更关系到全球经济治理的构建、各国战略利益的权衡博弈、国际与国内的规制融合以及经济技术合作的深化等问题。在未来的一段时期内,RCEP将和东盟与中日韩的“10+1”和“10+3”合作机制、在谈的中日韩自贸区、东亚峰会的“10+8”等多元区域治理机制并行发展。中国可以通过不同的机制实现不同层次的战略目标,统筹兼顾,以更加全面的视野去处理某一层次的具体问题,通过各个机制之间的良性竞争促进区域经济合作,从而推动RCEP的发展进程。

再次,中国应处理好RCEP与其他区域经济一体化竞争性方案之间的关系,尤其是由美国主导的TPP协议,避免因“规则竞争”而导致RCEP谈判受到冲击。RCEP与TPP并不完全是对抗与竞争的。TPP所倡导的知识产权、竞争、投资和贸易便利化等规制融合型条款在RCEP谈判中也有充分的反映,这些“新一代”贸易政策议题代表着未来亚太区域深度一体化的发展方向,对推动亚太生产网络和价值链建设将发挥积极作用。因此,TPP和RCEP在未来一段时期内完全可能并行不悖,甚至形成互补性的协议;二者在谈判进程上也可以进行战略互动,通过良性竞争相互推动谈判进程。中国应以此为契机充分了解“新一代”贸易政策的深刻含义与影响,在RCEP谈判中对新领域和议题予以足够的重视。

最后,中国应进一步研究与明确在RCEP谈判中的攻势利益和守势利益,平衡在FTAs谈判中的义务与权利。在RCEP谈判中,中国应主动出击,积极提出要求其他国家开放市场的部门或产品清单,利用扩大出口与对外投资推动中国企业的价值链升级。中国应认识到,从长期来看达成高水平的FTA协定将有力地促进国内的结构改革与全球经济的深度融合,因此对RCEP谈判中的新规则应以开放、包容和与时俱进的态度去对待,对短期内难以接受或承诺的议题可以安排过渡期或先进性国内试点性改革(如在自贸试验区内试行)。此外,中国还可借鉴在中国—东盟FTA中“早期收获计划”的做法,先选择各国感兴趣且互补性较强的部门或产品,尽快达成减税(或零关税)优惠安排和服务贸易开放协议,使各国尽早享受到RCEP的收益,从而加强对RCEP的信心,打造实现RCEP的“快车道”。
 
 

盛斌,南开大学国际经济研究所教授、博导,教育部“长江学者”特聘教授,南开大学研究生院副院长、中国 APEC 研究院院长。研究方向为国际经济理论与政策、国际贸易、国际政治经济学、区域经济合作。主要著作有《WTO与多边投资协议》、《中国对外贸易政策的政治经济分析》等。

果婷,南开大学国际经济研究所博士研究生。

责 编∕马冰莹

 


 

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