亚投行与亚行等多边开发银行的竞合关系
信息来自：http://www.cctb.net · 作者：倪建军 · 日期：31-12-2015
2015-12-21
1966年亚洲开发银行成立的时候，当时就有舆论怀疑，为什么在已有世界银行的情况下还要建立亚行。当时，日本认为亚行存在有三大逻辑基础：一是亚洲国家贫困落后，资金需求大，难以自足；二是世行等机构忽视亚洲国家利益，在亚洲的业务分布极不平衡；三是需要建立体现“亚洲特征”的开发金融机构。尤其是1959年泛美开发银行和1963年非洲开发银行的成立，使得亚洲地区开发金融机构的缺位显得尤为突出。亚行的成立得到世行主导方美国的大力支持，美国与日本成为亚行两个最大的出资国。
将近半个世纪过去了，当中国提出建立亚洲基础设施投资银行的时候，除了美国和日本，已经没有太多的国家质疑亚投行成立的必要性，英法等欧洲国家也积极申请成为亚投行创始成员国。因为创立亚行的三个重要目的至今仍然没有得到很好的完成，需要有亚投行这样的新机构与之形成良性的竞争。
首先，亚洲地区经济虽然得到发展，但贫富分化、非收入贫困突出。投资需求，尤其是基础设施投资需求仍然没有得到有效满足。亚行过于注重“输血”式的减贫，而忽视了加强经济基础设施等“造血”机能的建设。其次，世行等国际机构依旧没有给予亚洲等新兴经济体足够的重视，相关份额改革迟迟难以推进。美欧仍然把持主要国际经济机构的最高领导层，日本则“仿效”美欧坐稳了亚行行长职位。最后，亚行到底有没有体现亚洲特征，获得亚洲认同呢?亚行一度被认为是亚太地区多边主义发展的一个重要里程碑，但是目前亚行已经越来越成为美国推进亚太战略的政经工具。韩国媒体直接批评亚行是“日本在前，实则由美国主导的机制”，难以“充分考虑亚洲其他国家的利益”。这与美国支持成立亚行的初衷是一致的。1982年美国财政部关于参与亚行的报告指出，将通过亚行向亚洲具有政治和战略重要性的国家发放贷款，促进其经济稳定发展，进而推动实现美国作为“非共产主义世界”领导的外交战略目标。英国皇家国际事务研究所研究总监斯帕奇就日本外交政策的自主性提出质疑，指出既然英国在这场中美角力(是否加入亚投行)中做出了现实可行的判断，为何日本就不能独立于美国做出自己的判断呢?由于亚行背离了成立时的初衷，中国拒绝了美日关于在亚行内部设立中国主导的基础设施投资基金的提议。习近平主席在2014年亚信峰会上指出，“亚洲的事情归根结底要靠亚洲人民来办，亚洲的问题归根结底要靠亚洲人民来处理。”真正从亚洲需求出发的亚投行，作为“共享发展机会”的开发金融机构，通过“鲶鱼效应”将刺激现有多边开发银行的活力，将推动这些机构回归本来的宗旨，更加关注经济发展，制定更加合理的贷款标准，减少过多僵化的“附带条件”。
亚行成立的时候，美国欢迎日本作为“利益攸关方”积极填补国际金融机制的空白，而近五十年后的今天，面对中国主动承担国际责任的举措，面对体现中国智慧和担当的亚投行提议，美日却逆势而动，拒绝合作，形成鲜明反差，引发广泛的批评。实际上，美国担心的是中国削弱其对国际经济和金融体制的主导权，而体制和规则之争的背后是发展权之争。正如在现有的国际贸易体制下，中国体现一定优势，引发美国不满，继而推出所谓高标准的两洋经贸战略(“跨太平洋伙伴关系协定”和“跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定”)，试图把中国等新兴经济体排除在外。“大凡物不得其平则鸣”。在现有的国际金融体制下，美国凭借美元的独特优势不断挤压中国等发展中国家的发展空间，中国则积极推动亚投行和金砖银行等机构，力图引导和完善现有国际金融规则和秩序改革，为人民币的国际化创造新的机会。
亚行和世行等多边开发银行存在各种缺陷不足，但仍应看到它们在扶贫等领域发挥了重要作用，有成熟的流程和经验丰富的管理人员，中国作为世行和亚行重要的股东国，在推进亚投行筹建和未来运作过程中，也会借鉴这些多边开发银行好的经验，同时也要吸取教训，提高成效。目前，世界银行、国际货币基金组织(IMF)和亚行都表示了要与亚投行合作的意愿，已与亚投行临时秘书处建立了工作联系，将在知识共享、能力建设、人员交流和项目融资等方面开展合作。
在知识共享方面，多边开发银行一定意义上属于“知识银行”，它们不仅提供资金，更专注于分享发展经验。经过多年发展，中国在国内和国际开发领域积累了丰富的经验，可以向亚洲和其他地区推广。另一方面，作为借鉴、遵守国际规则的受益者，中国推广发展经验的路径也需要逐步与世行等机构的合理规范相融合。2014年11月，世行集团和IMF联合非洲开发银行、亚洲开发银行、欧洲复兴开发银行、欧洲投资银行、美洲开发银行、伊斯兰开发银行发表关于基础设施问题的声明，强调实现基础设施投资振兴的关键障碍不是缺乏可用资金，而是缺乏足够的随时可实施的、银行愿意融资的项目，将推动多边开发银行采取协调行动，加强项目准备和监督，包括采用标准化的采购、环境和社会保障政策，同时实行相似的事前成本效益分析和项目“可执行性”评估要求等。而IMF正在制定一套针对不同发展水平国家的加强公共投资管理实践的具体指南。亚投行不仅要根据实际情况，适当借鉴世行等机构关于基础设施建设的标准和流程，还要吸收亚行等机构的有益知识储备。亚行为提升与亚洲国家项目合作的成效，实行国别合作伙伴战略，通过亚行与各个发展中成员体共同制定中期发展战略和业务规划，使得亚行推进的国别项目与该国发展规划相一致。亚行的独立评估局还周期性地对国别合作伙伴战略和援助项目进行评估，动态调整。这方面的知识共享对于亚投行推进的基础设施建设具有重要意义。基础设施建设投资周期长，如果不能很好地配合相关国家的发展战略，可能会产生事倍功半的效果。
在能力建设方面，亚投行在治理结构、债务可持续性等方面可以与现有多边发展银行加强合作。亚投行主要致力于地区性基础设施建设，而亚行在其制定的“2020战略”中，也将基础设施作为未来长期战略重点业务部门。亚行除了加大道路交通、能源、通讯等基础设施硬件建设外，将更加关注与基础设施建设密切相关的软件方面的建设，包括帮助发展中成员加强基础设施管理的能力建设以及进行体制和机制改革。借鉴亚行在软件建设方面的长期经验，对提升亚投行投资项目的长远效益会有很大帮助。同时，亚行在加强与私人部门的合作伙伴关系，推动私人部门参与基础设施建设方面，也具备较强能力。亚行专门设立吸引私营企业和其他金融机构资本的机构，不仅投向基础设施领域，还面向私营部门放贷。亚投行是否要设立相应的部门，可根据实际情况决定。但是考虑到基础设施项目投资周期长，获得经济效益慢，要保证债务可持续性，还是要多渠道拓展收益来源。
在项目融资方面，自从2013年10月习近平主席首度提出亚投行的设想后，基础设施建设引起了包括世行在内的其他国际经济机构的高度关注，并推动这些机构进行积极的调整。2014年11月，在二十国集团(G20)领导人第九次峰会上，G20成立了全球基础设施中心，世界银行也成立全球基础设施基金(GIF)。亚投行应该抱着合作共赢的精神，与G20和世行密切合作，从项目融资入手，更有效地利用亚洲地区庞大的外汇储备，借此推动亚洲地区金融一体化，进而完善基础设施投资的长效合作机制。
亚投行与亚行等现有多边开发银行的竞争与合作，从目前来看是有序和良性的，有利于提升地区和国际公共产品的品质，推动亚洲地区基础设施建设。但亚投行的开放和包容与美国两洋经贸战略的封闭，体现了中美在引导世界经济未来发展中的不同思路，未来竞争面突出的可能性正在上升。中国需要在体制和规则之争中赢得先机，以求为中国未来发展争取新的机遇，在多极世界中做好一极。
倪建军(中国现代国际关系研究院世界经济研究所副研究员)
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