2011-12-19

国家经济转型计划（ETP）估计逾9成的投资来自私人界，而这些投资大多通过公私合营（Public-private Partnership，PPP）的方式执行。

大马的私人主导融资将根据国际标准，特别是英国的标准，因此本文将探讨私人主导融资国的经验。

在多种公私合营的模式中，被大马政府选为主轴的模式乃私人主导融资 (Private Finance Initiative，PFI)制度，政府并于2009年在首相署底下成立了“官民伙伴单位”（UKAS）拟定、处理和批准私人主导融资计划的申请。

“官民伙伴单位”声明，大马的私人主导融资将根据国际标准，特别是英国的标准。

英国有全球最大和最成熟的私人主导融资市场，在过去18年里，英国几乎每一个公共领域都采用私人主导融资制度，其中包括教育、医疗、道路、监狱服务、社区服务、信息系统等。

教育界采用DBFOM

以教育领域为例，英国目前有超过100个PFI合约，每项合约通常包括数间学校。

比如总值12亿英镑的格拉斯哥计划（Project Glasgow），合约内容涵盖新建和修复29所学校。

教育领域采行的合作模式是DBFOM：

●D（Design） ：由私人界负责策划
●B（Build） ：由私人界负责建筑
●F（Finance） ：由私人界负责投资
●O（Operate） ：由私人界负责操作
●M（Maintain） ：由私人界负责维修

在典型教育领域的私人主导融资计划，私人界的“操作”部分仅限定在非教学部份，教学部份如调派教师等还是由英国政府全权掌控。

这是因为英国当地政府学校教师的教学品质已非常卓越，再加上强势的教师公会拒绝私人界涉入教学部份，政府才没有把教学部份的权责交给私人界。

不过如果DBFOM模式应用于大马教育界，基于大马的政府学校在师资方面面对很多问题，相反的私人界的教育表现却越来越标青，因此情况就可能不太一样。

总而言之，“O”或“操作”在英国之外许多国家，是包含最核心的服务。

至于“M”则为“Maintain”，意即当某栋建筑物出现问题时，就由私人界负责“维修”。

DBFOM合约期限25年

私人主导融资（PFI）与私营化的分别是私人界的收入并非来自向使用者（人民）收费，而是由政府部门根据设备或服务的水平或使用量分期付还。

基本上DBFOM模式的合约通常为期25年，也就是私人界管理25年后，可能再与政府更新合约，但也可能把整个计划交还给政府。

由于英国现在大部份的计划都未满25年，所以我们并无法知道在合约届满后，英国政府和私人界会采什么样的方式应对，或又会浮现出双方必须面对的什么样的问题。

简而言之，DBFOM模式的操作方式，请参考DBFOM模式操作界面。

最上层的部份是政府，使用者在最下层，中间部份则是私人界。

由私人界负责主持一个“特殊目的机构”（Special Purpose Vehicle, SPV）的财团，里头并包含3个主要成员：发展伙伴、管理伙伴和融资伙伴。

由于私人主导融资都是大型工程，最理想情形是特殊目的机构成员必须包含国际公司。

比如在一个英国教育的私人主导融资计划里，发展伙伴由包括来自英格兰和日本的建筑公司、管理伙伴为澳洲公司主导，融资方面则由苏格兰皇家银行向国际金融市场筹资。

构思到执行14步骤

每个典型的私人主导融资计划从构思到执行，必须通过14个步骤。

每项步骤都涉及改变或取消计划的风险,比如在步骤2（评估选项）中，提出计划的政府部门仔细评估所有的融资和执行选项，如果发现私人主导融资比其他选项（比如外包）来的昂贵，计划可能必须被搁置。

比如在步骤13（签署合约）前，政府必须未雨绸缪，预估10年或20年后可能出现的需求变化，并在合约中阐明设备或服务变动的条件，否则私人界有权不卖账。

又如步骤8（初选）或步骤11（复选），一旦投标商人数太低，这表示政府无法确保得到合理的价钱，理应从新检讨计划。

目前，在一些欧洲国家的私人主导融资计划，正因为投标商数目不足被逼搁置，因为如果有关单位决定在只有1或2家特殊目的机构投标的情况下继续计划，那么就可能要承担天价或过高的失败风险。

检讨成败因素

直到今年初止，英国政府总共签了近1000个私人主导融资的合约，总耗资550亿英镑，每一个合约里面包括了许多学校、医院等的发展。

不过，这里指的550亿英镑仅是私人界已经投资的数目，合约届满后政府必须拿出来还给私人界的数目可能要高达6260亿英镑。

自1992年采取私人主导融资制度来发展英国的国家建设至今，英国究竟有没有必要继续采用这种制度已出现一个大问号。

因此在2000年初，英国政府即已觉得有必要检讨这个制度，和深入了解私人主导融资制度成功和失败的例子。

有些公司在拿到计划并营运一段时间后宣告破产，不过当然也有营运得非常理想的公司。

这些公司成功的关键因素很多，譬如在控制成本方面采用“全生命周期成本”模式（whole life costing），即是在合约的25或30年间着重成本策划和成本预算，因为有时候在设计和建筑时花较多的钱，长远来说却是把成本拉底了。

确保每项计划惠及人民

此外，要真正达到“物有所值”，政府必须确保每个计划都能真正惠及人民，比如通过风险转移（risk transfer），把政府所不能管理的一些风险转嫁给私人界。

英国政府在批准进行每一项私人主导融资制度的工程之前，都会先通过一项称为“公部门比较基准值”（Public Sector Comparator, PSC）的测验。

如果测验证明政府现有技术主导是绝对不可能达成计划目标，或政府需要更多成本来完成相关工程时，相关计划才会被批准通过。

多年来，反对或支持私人主导融资制度的人都曾提出许多替代模式或改良模式，包括使用在教育领域的“兴建未来学校方案”（Building School for the Future, BSF）、水电工领域的“受监资产基准（ Regulatory Asset Base, RAB），以及应用在特定地域的“苏格兰未来信托”（Scottish Future Trust, SFT）等。

唯一选择

但最终这些模式都离不开私人主导融资制度的“本”，也即是说换汤不换药，显而易见私人主导融资制度在英国是流通得多么的广泛，也因此英国政治人物和公务员间流行的一句话“私人主导融资看来是唯一的选择了”（PFI seems to be the only show in town...），其来有自。

扮演建设角色提高竞争

在马来西亚，目前有些政治评论员建议民众来届选举换个政府做做看，容易让许多商家担心政权轮替后私人主导融资制度是否还会继续，这是多虑的想法。

因为无论未来依旧是国阵执政或民联取而代之，私人主导融资制度已是一个无法抵挡的潮流。

在英国，私人主导融资制度原先由保守党提出、工党反对；但到工党执政时，工党政府并没有将它取消，反而是将它改善。
2010年，保守党重新执政后也曾提及要检讨这个制度，但最终还是没有将它取消。

究其根本原因是私人主导融资制度解决了政府预算赤字的问题，而且连公务员现有体系的缺陷也解决了，这是因为私人界可以直接扮演建设的角色，而这也正是一个国家的经济竞争力中很重要的一环。