2019-04-08 17:56

南美洲国家联盟的成立有效降低了南美洲国家与美国之间的权力不对称性，但无法真正解决成员国之间的分歧和冲突。近期拉美国家对马杜罗政权立场分化，凸显整个地区的政治格局右转。这加剧了联盟成员国发展道路的异质性，最终导致以集体共识、一致同意为基础的合作机制有名无实，显现了拉美国家在区域治理方面的脆弱性和局限性。未来如何形成长效可行的合作机制，是摆在拉美国家目前的长期挑战。

近来，拉美面对一系列区域性热点问题带来的挑战，包括中美洲国家非法移民北上美国浪潮、部分国家（尼加拉瓜、海地）政局动荡、哥伦比亚反政府游击队暴力活动等。但这些问题的波及范围和影响程度相对有限，委内瑞拉问题才是拉美当前最突出的热点问题，而拉美国家对马杜罗政权的态度存在鲜明分野，天平正随整个地区的右转而发生倾斜。

从地区热点到国际热点

委内瑞拉是拉美地区新旧政治格局转换的“断层线”。上世纪90年代末以来，拉美出现一波左派执政的大潮，委内瑞拉恰是这股潮流的引领者。左派政治人物查韦斯在1999年出任委总统，巴西、阿根廷、玻利维亚、厄瓜多尔、尼加拉瓜等拉美国家也相继建立左派政府。它们在国内大力实施“进步主义”的经济社会发展战略，在国际上猛烈抨击美国的霸权行径，积极倡导和推进南南合作。2015年以来，随着拉美政治格局开始向右转，该地区内的左派政府数量不断减少，委内瑞拉日益陷入孤立。

查韦斯执政后期起，委内瑞拉经济、政治、社会形势开始全面恶化。经济波动剧烈，恶性通胀压力不断加重，原油产量已经降至1990年以来的最低水平。外汇收入不断萎缩，物资供应严重短缺，民众健康状况不断恶化。随着反对党控制的国会在2016年1月成立，委国内政治矛盾日趋尖锐。由于府院之争愈演愈烈，执政的统一社会主义党在2017年推动成立制宪大会，由其代行国会职能。在2018年的总统选举中，大多数反对党不承认马杜罗当选连任。2019年1月23日，反对派要员、议会主席瓜伊多自行宣布出任“临时总统”，迄已得到几十个国家的承认。

委国内局势的恶化产生了外溢效应。联合国估计，到2019年年底将有多达530万的委内瑞拉人生活在国外。哥伦比亚是收容委外流人口最多的国家，收容人数已超过110万，秘鲁、巴西、厄瓜多尔、巴拿马、特立尼达和多巴哥等周边国家也承接了不少。拉美国家普遍担心，委国内局势的恶化会导致更大规模人口外流，给它们带来无法承受的经济社会压力。

在这种情况下，13个拉美国家与加拿大在2017年结成针对委内瑞拉的压力集团“利马集团”，不断发出谴责声明。南美洲国家联盟和美洲国家组织相继介入委问题，前者持较为中立的立场，多次在委朝野之间进行调解，后者对马杜罗政府持批评态度并不断施压。目前，委问题正从地区热点转为全球热点。联合国安理会先是在2019年初应美国要求对委局势进行讨论，继而在2月就美国和俄罗斯提交的委危机决议草案进行投票表决。

拉美内部的立场分野

委内瑞拉问题的不断国际化与拉美地区政治格局转变有着密切关联。2015年以来，拉美地区政治钟摆向右移动，右派政治力量显著上升，它们与马杜罗政府有着尖锐的“路线之争”。在批评者看来，马杜罗政府无视民选国会的权威，破坏反对党的政治参与，为政治目的成立制宪大会，2018年5月举行的总统选举缺少“合法性”，这些情况意味着委内瑞拉已发生“民主秩序的破裂”。

阿根廷和巴西是对马杜罗政府持严厉批评态度的拉美大国。2015年底成立的阿根廷马克里政府公开要求对委实施制裁，而巴西与委内瑞拉关系的恶化早在2016年就随罗塞夫被罢免、特梅尔接任巴西总统开始。在这两个大国的推动下，2016年12月南方共同市场暂停了委内瑞拉的成员国资格。

“利马集团”的拉美成员国多为中右派执政。该集团多次围绕委内瑞拉政治进程的重大事件协调外交立场和发布谴责声明。2019年1月，“利马集团”发表声明，明确认定马杜罗的总统地位“不合法”。声明的签字方包括13个国家，分别是阿根廷、巴西、加拿大、智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、危地马拉、圭亚那、洪都拉斯、巴拿马、哥伦比亚、秘鲁、圣卢西亚。

美洲国家组织取代南美洲国家联盟，成为西半球国家向委内瑞拉施加压力的主要多边机构。2014年，委爆发十年以来最大规模的抗议活动，马杜罗政府不得不开始接受国际调停。在此背景下，南美洲国家联盟为调停该国政治对立、推动朝野对话发挥了重要作用。然而随着拉美地区向右转，联盟的内部分歧不断加剧，难以就委问题达成共识。2018年4月，阿根廷、巴西、智利、哥伦比亚、巴拉圭、秘鲁等南美六国宣布退出南美洲国家联盟，该组织实际瘫痪，这意味着拉美国家不得不求助于美洲国家组织应对委问题。马杜罗政府一直反对美洲国家组织介入拉美地区事务，担心美国利用它向委施压。2017年4月，委内瑞拉断然宣布退出美洲国家组织。

由于美国等国极力推动制裁委内瑞拉的动议，美洲国家组织大会已连续两届讨论委问题。在2018年的第48届大会上，各国就谴责委内瑞拉的动议进行表决，结果为：3国（玻利维亚、多米尼克、圣文森特和格林纳丁斯）反对，11国（厄瓜多尔、萨尔瓦多、尼加拉瓜、乌拉圭和一批加勒比共同体国家）弃权，阿根廷、巴西、墨西哥、智利等19国支持。

整体而言，拉美国家在委内瑞拉问题上存在三个阵营：古巴、玻利维亚、多米尼克、圣文森特和格林纳丁斯坚决支持委内瑞拉；墨西哥、乌拉圭、厄瓜多尔、萨尔瓦多、尼加拉瓜以及大多数加勒比国家是中间派；巴西、阿根廷、智利、秘鲁、巴拉圭等南美洲和中美洲国家主张对委制裁。值得注意的是，政党轮替使墨西哥的对委政策发生重大转变，新成立的奥夫拉多尔政府重拾不干涉政策，与乌拉圭和加勒比共同体共同提议“蒙得维的亚机制”，主张以相对中立化的方式处理委问题。

折射区域治理困境

第二次世界大战以来，拉美在推动地区一体化、深化国家间合作方面曾掀起三波浪潮：上世纪60年代，中美洲共同市场和拉美自由贸易协会成立；90年代，南方共同市场和安第斯共同体相继成立；进入21世纪，拉美国家改变以往偏重经贸合作的一体化路径，推动以构建政治共识、促进地区独立性和加强非贸易领域合作为基础的一体化，为此成立了南美洲国家联盟及拉美和加勒比共同体（拉共体）。

南美洲国家联盟和拉共体的成立使拉美形成没有美国参与的地区多边合作框架。由于内部分歧尖锐，拉共体的运转极不顺畅。南美洲国家联盟作为次区域合作组织，与作为西半球区域合作组织的美洲国家组织实际上形成一定程度的竞争和替代关系，成为拉美国家进行区域治理的最重要组织工具。

在实际运作过程中，南美洲国家联盟成为该地区国家独立管控地区安全事务的主要机制。成员国希望该组织能够帮助它们解决国家间冲突、民主体制不稳定、跨国犯罪等问题产生的地区动荡因素，以利各国团结起来回应外部压力、防止外部干涉。在2012年的巴拉圭民主体制危机中，南美洲国家联盟做出有别于美洲国家组织的果断反应，认定该国国会罢免卢戈总统的做法意味着“宪法秩序的断裂”，因而暂停该国的成员国资格。2014年起，联盟致力于调停委内瑞拉国内政治冲突，反对美国向马杜罗政府施压和进行单方面制裁。但现在，拉美国家在委问题上的立场分歧已导致联盟无法正常运转。

南美洲国家联盟的成立有效降低了南美洲国家与美国之间的权力不对称性，但无法真正解决成员国之间的分歧和冲突。智利与玻利维亚、智利与秘鲁、哥伦比亚与委内瑞拉等多对紧张的双边关系一直是影响联盟团结的不利因素，拉美地区政治格局右转加剧了联盟成员国发展道路的异质性，最终导致以集体共识、一致同意为基础的合作机制有名无实，凸显了拉美国家在区域治理方面的脆弱性和局限性。2019年2月，智利总统皮涅拉提议成立一个南美洲论坛，使之成为南美洲国家联盟的替代机制。如何形成长效可行的合作机制，是摆在拉美国家目前的长期挑战。

（作者为中国社科院拉丁美洲研究所副研究员，文章转自《世界知识》2019年第7期）