2008-09-27

       目前推行的部门预算内部公开，被公开的很多是无用信息，真正重要或高度关注的信息，则往往语焉不详或难以获得。

　　国家审计署前不久发布的审计报告显示， 2007 年度中央部门本级在预算执行中存在问题资金达 293.79 亿元，涉及多个部门，由此，政府预算的公开透明问题再度进入公众视野。

　　在随后温家宝总理主持召开的国务院常务会议上，提出将在 2007 年 11 个中央部门预算公开的基础上，继续扩大公开范围。

　　联系 6 月召开的 2009 年中央部门预算编制工作动员会，会上提出将报送全国人大审议的预算部门数量由 2008 年的 50 个，扩大到 2009 年的 107 个，接受《瞭望》新闻周刊采访的研究者认为，我国的政府预算正在朝公开透明化目标行进，尽管未来还有很长的路要走。

　　预算透明化在推进
　　对于预算公开透明，北京大学中国地方政府研究院执行院长，同时兼任中国政府治理中心主任的彭真怀教授强调这 “ 并不仅仅是一个经济问题 ” 。

　　中国人民大学财政金融学院教授安体富指出，公开透明是公共财政的本质要求。政府财政来源于纳税人的交税，纳税人的钱花在什么地方，纳税人有知情权与参与权，特别是随着个人所得税制度的建立与运行，必然要求财政预算公开化。

　　安体富回忆，在新中国成立初期， “一五” 期间，预算是保密的，其后，中国遭遇困难时期，财政收入下降厉害，也 “ 不便于 ” 公开。

　 　针对屡屡被诟病为 “ 外行看不懂，内行说不清 ” 的年度中央财政预算报告，相关改革规定从 2000 预算年度开始，在向全国人大报送按功能汇总的中央财政总预算的同时，所有中央一级预算单位开始试编部门预算，其中，农业部、科技部等 4 个部门的部门预算报送全国人大审议； 2001 年，报送全国人大审议的部门增加 到 26 个；到 2006 年增加到 40 个； 2009 年，将在 2008 年 50 个的基础上，扩大到 107 个，这意味着，全国人大的监督已经进入了 90% 中央机关的 预算编制过程中。

　　安体富表示， “ 全国人大提前介入审核部门预算并及时修改，提高了预算透明度，也强化了全国人大对预算的监督。”

　　透明度尚低的表现
　　但是，目前部门预算并不向公众公开，国务院仅在 11 个部门推行部门预算内部公开试点。虽然每年人代会召开时，财政部会向代表们提供中央部门的预算细目，但所提供的预算细目不仅不细致，而且这些预算细目会后很快被收回。

　　正因如此，中央财经大学财经研究院院长王雍君认为，公开是预算透明的一个必要条件，但公开并不一定就意味着透明。

　　在他看来，如果公开很多无用的信息，而许多重要信息或使用者高度关注的信息难以获得，等于没有公开，更谈不上透明；安体富也认为，如果没有 “ 细节 ” ，仅仅是一些大数的话，是没有太多实质意义的。

　　王雍君认为，目前我国的预算透明度低，主要表现在两个方面：
　　首先，预算文件非常单一。发达国家中，行政部门通常需要向立法机关提交一些重要的预算文件，例如中期宏观经济预测与财政预测、财政政策报告、税收支出报告，或者负债报告等，但在我国现行预算程序中并不要求提供，因此与预算多少相关的这些信息很难得到。

　 　其次，已经公开的年度预算文件，不能及时、全面、准确地提供相关信息。举例来说，目前披露的年度预算报告中，并不披露预算支出用于哪些具体的活动或规划，只是披露预算条目（例如人员和公用经费）类别下的信息，并不披露诸如退耕还林、儿童保健、师资培养等规划层面的信息。

　　王雍君认 为，这些信息对于追踪 “ 纳税人的钱究竟用到何处去了 ” 至关紧要，除此而外，普通公民获得相关预算信息的渠道太少了，即使是相关专家或分析人员，也难以方便 地获得所需要的预算信息。这也是在此次有关预算公开透明的采访过程中，研究财政的专家学者们几乎一致的反映。

　　今年 5 月 1 日起施行的《政府信息公开条例》明确规定：行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的， “ 预算理应属于主动公开的范畴 ” ，彭真怀指出。

　　外部监督
　　 “ 预算透明度涉及一些十分复杂的问题 ” ，王雍君指出， “ 比如哪些信息必须在预算中披露？政府活动的范围（决定预算信息的范围）如何界定？预算中的许多专业术语（比如经常性支出和资本性支出）如何理解？预算数据应按权责发生制还是现收现付制提供？预算实体如何界定等。 ”

　　在王雍君看来，预算透明还涉及行政部门与立法部门的关系如何界定，政府在预算透明中承担的法律责任和义务是怎样的，哪些行为属于违反预算透明的行为，应如何加以处罚，等等，而这些问题与制度、程序和实施机制是紧密相联的。

　　也正缘于此，彭真怀反复强调，预算透明，不仅仅是经济问题， “ 但这需要一个过程 ” 。

　　对于预算公开，一些地方如广东、四川等都在积极推进，但 “ 在整个大体制没有迈出实质性步伐的情况下，很难有大的突破 ” ，一位受访专家这样告诉本刊记者。

　 　 “ 从预算本身来看，编制粗，支出比较乱，也会影响其透明度 ” ，安体富认为， “ 另外从中央部门来看，很多部门都掌握钱，相当分散，也给公开透明增加了难 度。此外，目前我国财政转移支付的量相当大，尤其是数目很多的专项转移支付，有时一万元也是一个项目，还有一些是 ‘ 跑部钱进 ’ 跑来的项目，这些都加大了预 算透明的难度。 ”

　　统计数据显示， 2007 年，中央财政安排的转移支付资金比上年总共增长了 46.4% ，占中央财政支出的 47.4% ；其中，专项转移支付占转移支付总额的 49.2% 。

　　预算编制粗，既有编制水平的问题，也是行政过于随意的一个结果， “ 比如部门对于财政列支没有前瞻性，缺乏总体规划，或不愿被科学细致的预算 ‘ 捆住手脚 ’ 等，都可能造成预算编制的随意和粗放 ” ，彭真怀对本刊记者说。

　 　 8 月 27 日 国家审计署公布的 2007 年度中央预算执行和其他财政收支的审计报告显示，在中央预算执行过程中，有 376.87 亿元资金未纳入预算管理， 385.41 亿元项目支出预算年初未落实到具体的项目和单位，这部分预算需在年度执行中再细化到具体的项目和单位，有一定的随意性，而且影响预算执行进度。

　　由于预算不透明，也影响到监督作用的发挥，彭真怀告诉记者， 2007 、 2008 年，他作为专家，两次受邀旁听全国人代会，他发 现一个问题，一共十一二天的会议，代表们的精力主要用在讨论政府工作报告等一些宏观政策上，对于应该真正花精力的预算报告，往往容易走马观花，这与国外对预算审核的极端重视形成鲜明对比。

　　按照中央的要求，预算公开化透明化，不仅是建设公共财政的要求，也是根治财政腐败的有效手段；预算不公开，当然更容易造成职务腐败和决策失误。

　 　彭真怀指出，对预算的监督包括内部监督与外部监督，内部监督是指政府的自我监督，外部监督则来自审计部门、人大以及作为纳税人的公众。在很多国家，审计署直接对立法机构负责。而在我国，审计署隶属于国务院，而不对人大负责，因而这项监督实际上是政府的内部监督；再加上部门预算不对公众开放，我国预算的外 部监督相当缺乏。

　　完善人大推行问责 
    　如何推进政府预算的公开透明，彭真怀指出，完善各级人民代表大会制度对推动预算科学公开透明非常重要。

　　首先，应该转变代表的观念，在全国人大会议召开期间，代表的更多精力应放在审查预算方面；其次，提高预算报告和人大代表的素质和水平。这个问题要两方面看，一方面，一个好的中央财政预算报告应该是人大代表能看懂的报告；另一方面，如果人大代表看不懂一个合格的预算报告，那他就没有资格作人大代表；再有， 目前人大财经委下设有一个预算工作委员会，这个机构应该在人大闭会期间指导审计署的工作，加强对预算的审计。

　　彭真怀认为有些是立刻就可以做的事， “ 比如人代会上发给代表的预算报告就不用收回去。 ”

    　事实上，针对预算公开的一些具体的政策建议各方研究并不少，彭真怀所在的北京大学中国政府治理中心就在调研的基础上，草拟了 “ 预算公开的 8 个政策建议 ” ，并准备年底上报中央。据他透露，这份建议的内容包括国外预算制度的评估参考以及对中国预算制度改革拟定的短、中、长期目标，主要回答怎么做的问题。包括上述提及的预算审查制度，代表素质，闭会期间的监督等方面。

　　值得注意的是，审计部门往往是事后监督，其结果是有些问题资金能追回 来，有些则永远也追不回来。彭真怀指出，有关部门的问题资金之所以达数百亿元，且屡 “ 审 ” 屡犯，既是因为监督不到位，也是因为问责不到位。所以还应建立预 算责任制， “ 预算通过后，应确立由谁来负责，多花了，或是乱花了，都要直接追究行政长官的责任。 ”