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2009-01-08
一、引言
笔者在 2007 ～ 2008 年电子政务课程的教学中，曾经让 200 多名学生带 着两个封闭性问题登录政府网站查找与公众生活紧密相关的指定信息，要求其分别记录按照公众栏目、政府组织机构栏目两种路径查找的时间、结果、感受，并与通 过百度等搜索引擎的查找时间、结果、感受对比。最终学生通过实际体验普遍得出的结论是：按照政府网站中政府组织机构栏目查找的命中率和速度高于按照公众栏 目查找的命中率和速度，但都低于使用搜索引擎查找的命中率和速度。
表面上看，上述问题是政府网站信息组织方式的问题，但深究其原因，是政府公共信息服务机制的问题。虽然电子政务已经实施多年，可是公共信息服务并没有完全摆脱对原有公共信息服务机制的依赖。事实表明，在 社会 对公共信息服务需求日益增长的形势下，这种权力型公共信息服务机制已经成为政府公共信息服务的严重障碍。
二、权力控制下的公共信息服务机制
政府是公共信息服务的主体，政府的信息行为取决于政府 管理体制 。政府的官僚体制奠定了权力型公共信息服务机制的制度基础，这是所有问题的根源。
“ 官僚制首先是作为一种统治工具而存在的 ”[1] ，在这种制度基础上，公共信息资源也具有了统治意义：一方面，公共信息资源与公众的利益有关，是满足人们社会、 经济 需求的资源，具有公共产品的属性；另一方面，公共信息资源又与国家的利益有关，需要满足国家统治的需求，从而具 政治 资源的属性。对公共信息资源这种双重属性，作为国家权力惟一占有者和行使者的政府，往往淡化了作为与公众利益相关的公共产品的意义，强化了作为国家政治资源的意义；缩小了公众权利的作用，扩张了作为公权力的作用。
因而，作为社会、经济资源，国家可以依仗这些公共信息资源带来的利益进行统治；作为政治资源，国家可以依仗权威命令权力进行统治，这就使公共信息资源集中了利益控制与 行政 命 令的双重权力。也就是说，一方面，政府能够以国家的名义管理国家公共信息资源。政府对公共信息资源的控制占有绝对优势，形成了对公共信息资源的统治，也就 拥有了因信息优势而获得的权力。另一方面，鉴于公共信息的管理与服务隶属政府行政体系，政府组织可以强有力地控制公共信息资源的运作，这意味着可以对公共 信息资源作有倾向性的权威价值分配，通过对公共信息资源的依赖形成统治。因此，公共信息服务机制的设计和制度安排都没有离开政府对社会实施管理与控制的角 度。
以统治为制度基础的公共信息服务机制，其结构必然是依仗国家行政权力所产生的权力依赖结构。在国家权力体制下，政府组织借助于遍布整 个社会的行政权力，把大部分公共信息资源集中于政府的组织网络中，从而形成公共信息服务机制的权力依赖结构，即下级政府部门对上级政府部门的依赖，公众对 政府的依赖。公众获取公共信息资源对政府组织的依赖，意味着对政府权力的依赖。政府部门依照相关的规则，选择性地为公众提供有限而且对统治有利的公共信 息，使公众采取政府所期望的态度，公众只有以服从和依赖作为代价，才能获取这些公共信息资源。公众获取公共信息的自由被局限在相对狭小的空间里，势必造成 人们可以在 市场 上并通过市场交换到自己所需的资源，但却无法通过市场或政府组织以外的途径得到自己所需的公共信息资源，使公共信息资源具有了垄断性和强制性的色彩。
既然权力型公共服务机制的运作是权力运作，因而这种公共信息服务机制不可避免是一种自利机制。权力集中决定了公共信息服务的供给主体是政府行政机构，供 给动力又主要源于行政命令和行政手段，公共信息资源的管理与服务都是围绕着政府组织活动。这就导致政府在公共信息服务中一切以自我为中心，而不是以社会公 众为中心；一切方便自己，而不是方便服务对象。公共信息服务机制的运作完全是政府单方面意志的体现。公众在制度结构中的弱势地位决定了他们在获取公共信息 的活动中处于弱势地位。他们既没有正常渠道表达自己的信息需求，也无法通过自身的活动来满足对公共信息的需求。
此外，权力型公共信息服务机制的自利性还表现在以下两个方面：
第一，缺乏政府自律的利益约束机制。在公共信息服务中，公共信息资源的所有权通过国家授权给政府，最终过渡到具体的政府部门。在权力的传递过程中，公共信息资源的控制权实际掌握在政府部门或个人手中，使公共信息服务存在 社会 利 益国家化、国家利益政府化、政府利益部门化的倾向：不同层次的政府组织会依据自身利益要求对公共信息服务的效益进行理性预期，并规避公共信息服务对自身利 益可能产生危害，或直接争取从中获取更大的自身利益。这种内在利益替代现象极易造成政府利用公权力谋取私利，对公共利益产生侵害。例如通过对公共信息服务 的垄断、暗箱操作控制公共信息流动的方向和范围，使其朝自利最大化的方向发展，导致公共信息服务行为背离公共性原则。
第二，缺乏政府自律 的公共管理机制。公共属性是公共信息服务机制的本质属性，是构成公共信息服务机制的最核心要素，并决定了公共信息服务机制应该具有非排他性、非营利性、公 开性、共享性等特征。因此公共信息服务机制应该提供与公共利益密切相关，与公共政策制定、相应的制度安排及一切相关的政策执行和事务相关的信息服务；应能 保证每一个社会成员能够直接或间接享受到政府公共信息服务。然而，权力型公共服务机制具有政府垄断的特点，由此造成的权力集中、职能广泛、监督缺少，容易 导致公权力的滥用，从而造成对公众权利的侵害。
究其原因， “ 管理型的政府扮演着公共利益维护者的角色，但在实际的运行中是作为一个相对独 立的实体而存在的，它的行为往往在维护公共利益的旗号下破坏了公共利益的实现。 ”[2] 可见，只要制度基础的统治性质不改变，政府公共信息服务的行为路径 就不会改变，政府提供公共信息服务就不可能有根本性的突破。因此政府体制改革无论是从理论上寻求创新还是从实践中探求变革，都必须首先走出这种制度的束 缚。
所以，公共信息服务机制的问题必须在政府的变革中才能得到解决，这就是用服务型政府取代管理型政府，建立起服务型的政府模式。 “ 这不 是具体的、个别的政府职能的重新定位，而是政府的根本性改变 ”[2] ，即政府必须改变作为统治者或管理者的角色，定位于服务的角色，忠诚地服务于社会公 众。这就解释了本文开始所谈到的问题 —— 虽然构建了政府网站，为什么公共信息服务依然没有按照公众需求、公众信息行为来组织信息的深层原因。
三、权利主导下的公共信息服务机制
管理型政府转向服务型政府的政府改革，为公共信息服务机制提供了制度基础的变革。服务型政府，是指一种 “ 在公众本位、社会本位理念 指导 下，在整个社会 民主 秩序的框架下，通过法定程序，按照公众意志组建起来，以为公众服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府 ”[3] 。 “ 以管制为主的 行政 模 式不能再起主导作用，必须以为公众服务为根本的出发点和归宿 ”[3] 。在这种模式中， “ 为人民服务的宗旨不仅是一种行政观念，而且是通过立法的形式被确立 下来的一种制度，公共权力的运行机制不是一种自上而下的制约，而是一种自下而上的监督 ”[4] 。 “ 这种权力价值的改变意味着权力针对于整个社会的至高无上 性不再存在，代之以公共行政服务于社会的质量 ”[5] 。
服务型政府的性质决定了公共信息服务机制的制度基础是以公众为中心的服务，因而一 切管理活动都是围绕着怎样保护和实现公众权利进行。这意味着公共信息服务机制实质性的改变，即政府所提供的公共信息服务必须体现公众本位和公众意志，建立 以公众权利为核心的公共信息服务机制。
在服务型政府的视角下，公共信息资源首先还原和突出了公共信息资源原本作为公共物品的属性，大大提 升了公共信息资源作为与公众利益相关的公共物品的意义，大大降低了作为统治工具的意义。公共信息资源在公众权利上表现为公共信息资源的控制权、支配权和使 用权，是公众权利的形成基础。获得了公共信息资源，就获得了权利，也就获得了利用权利来谋取更多社会资源的条件。获取和利用公共信息资源的过程实质是公众 权利应用的过程。由于公共信息资源依附资源的权利，可以带来收益，可以转化为财富、能力、地位，因而当公共信息资源作为公共产品充分满足人们的需求时，公 众的权利也就有了具体的保障。
公共信息资源的公共物品属性不仅包括公共信息资源，还包括提供公共信息的服务。 “ 服务将成为后工业社会新型 社会治理模式中的最基本的公共物品，这个社会中的其他公共物品以至于整个公共物品体系，都是建立在服务这一最基本的公共物品的基石之上的 ”[5] 。政府在 促进公共物品的供给、改善和公平分配供给中具有责无旁贷的作用，这是 市场 机制和其他非政府组织所不能替代的。特别是在信息时代，公共信息资源作为社会的核心资本，与社会 经济 发展、公众利益紧密相关，这就凸现了满足社会公众对公共信息资源的需求比任何时候都重要，政府为公众提供公共信息资源的责任比任何时候都重大。政府应当承担起保障公共信息服务供给的法定职责，以改变政府公共信息服务的严重不足。
制度基础从统治到服务带给公共信息服务机制最大的变化，就是需要打破由政府垄断形成的资源依赖到权力依赖的结构，从公众权利的角度重塑公共信息服务机制的结构。这就要求公共信息服务机制形成由政府为主，非政府组织和企业、公众参与其中的协商、互动的多元化结构。这种多元化的结构是 “ 由参与者依靠自己的优势 和资源，通过对话以增进理解，树立共同目标并相互信任，建立短期、中期和长期的合作以减少机会主义，相互鼓励并共同承担风险，最终建立一种公共事务的管理 网络联合体。这种联合体的特征不再是监督，而是自主合作；不再是集权，而是权力在纵向和横向上的同时分散；不再追求一致性和普遍性，而是追求多元化和多样 性基础之上的共同利益 ”[6] 。
公共信息服务机制的多元化结构，实质是在公共信息资源占有的权力结构中加入 市场 化因素和自主性因素。世界各国的实践以及诸多学者的理论都证明，公共信息服务的提供必须借助于市场机制的力量，仅仅依靠政府单一的机制不可能提供最有效的公共信息服务。通过市场机制，可以从外部适度分散公权力在公共信息服务领域的强度，使通过 行政 命 令控制公共信息的机率下降，部分不适当运行的权力在公众监督下得到一定程度的更正和限制，使公众通过自身活动取得公共信息资源成为可能。市场化因素和自主 性因素，还使得公众对政府直接供给的公共信息服务有了一定的选择权，便于在公共信息服务不同性质、不同层次、不同环节中形成合作与竞争关系，以确保公共信 息服务机制的目标实现，使公众受益。
但是，必须注意的是，公共信息资源的公共属性决定了公共信息资源不能完全依赖市场机制提供。只要政府 提供公共信息服务的主导地位不变，权力型提供模式在受到限制的同时依然会发挥作用。如果在公共信息服务机制中政府与公众之间的关系没有根本性改变，政府意 志依然占据决定性地位，公众依然是政府行政活动的被动接受者，那么公共信息服务机制的多元化结构并不一定会带来公共信息服务机制必然以公众权利为中心的运 作，也并不一定会改变政府公共信息服务的非义务性、随意性、不确定性等缺陷。仅仅在公共信息服务的供给上引进市场机制，就必然会造成新的不虞效应。
四、改革与探索中的公共信息服务机制
在寻求公共信息服务机制改革的方法和实践过程中，始于 20 世纪 90 年代中期的电子政务的公共信息服务机制凸显了其重要价值，为公共信息服务机制的改革与发展带来了契机。
电子政务的公共信息服务机制是以公众为中心的服务机制。它改变了政府本位的信息行为，使原本被部门、层级分割的公共信息服务在公众的需求前形成整合。具 体而言，当公众需求的信息涉及不同地区的部门时，可以通过政府网站打破地域界限，获取跨地区的公共信息服务；当公众所需信息涉及多个不同隶属关系的部门 时，可以把属于不同部门不同层级的公共信息流程集中在一起，获取跨部门的信息服务；当公众需求的信息涉及同一部门不同业务，需要多项服务环节才能完成时， 公众到任何一个窗口就可获取全程服务。如 2007 年在中国政府网站上开展的百件实事网上办，就是围绕公众生活的热点问题组织信息提供服务，体现了以公众为 中心的核 心理 念。
电子政务的公共信息服务机制是开放互动的服务机制。公共信息服务活动本应是政府与公众共同参与的活动，公众的需求、参与、选择在很大程度上决定着政府公 共信息管理和公共信息服务的政策与价值取向。电子政务的公共信息服务机制通过网络建立了政府与公众的互动通道，突出了公众自主权、选择权，使公共信息服务 可以按照公众意愿和利益诉求提供，便于形成政府与公众良好的信任关系。
由此可见，电子政务的公共信息服务机制已经展现出积极变化，使公众 获取公共信息的权利保障得到改善，获取公共信息的供需矛盾得到缓解，政府与公众关系得到良性调整。电子政务的公共信息服务机制虽然代表了其改革方向，但是 要替代权力型公共信息服务机制，还需要摆脱对官僚体制的路径依赖，需要政府体制改革和服务型政府发展所提供强大的制度支持。
综上所述，公共信息服务机制不可能通过单一的机制设计完成变革的重任，其先决条件必定是政府 管理体制 的 变革。公共信息服务机制的制度基础决定了公共信息服务机制是统治工具还是服务工具，是体现政府的意志还是体现公众的意志，是体现政府的权力还是公众的权 利，是满足政府的需求还是满足公众的需求。服务型政府为公共信息服务机制的变革提供了制度基础，电子政务的实践代表了公共信息服务机制改革的探索方向。虽 然任何国家和政府都不可能完全忽略公共信息的统治意义，但是作为公共信息服务机制的制度基础，在权力与权利、管理与服务的天平上，权利与服务应该处于重 心，因为这是世界各国政府的发展趋势。
参考文献：
[1] 张康之，论统治视角中的官僚制 [J]. 北京行政学院学报， 2002 （ 1 ）： 13-18
[2] 张康之，限制政府规模的理念 [J]. 人文杂志， 2001 （ 3 ）
[3] 刘熙瑞，段龙飞 . 服务型政府 : 本质及其理论基础 [J]. 国家行政学院学报， 2004 （ 5 ）： 25-29
[4] 张康之，行政 道德 的制度保障 [J]. 浙江 社会 科学， 1998 （ 4 ）： 63-68
[5] 张康之，论公共领域中的能力本位 [J]. 甘肃行政学院学报， 2000 （ 3 ）： 4-7
[6] 张康之，王喜明 . 公共性、公共物品和自利性的概念辨析 [J]. 行政论坛， 2003 （ 7 ）： 8-11
[7] 江磊 . 论信息社会中的政府组织变革 [J]. 科学学与科学技术管理， 2002 （ 12 ）： 70-73
