征地制度改革中的土地增值收益分配机制浅析

信息来自：《人民论坛》（2013年第26期） · 作者：罗华　尹传斌 · 日期：25-10-2016

2013年

【摘要】由于征地制度的不合理，引发了许多社会矛盾，损害了农民的利益。保障农民利益，让农民参与土地增值收益分配，是征地制度改革的必然抉择。土地增值收益分配机制的改革，核心在于提高农民在土地增值收益中的分配比例。其路径选择可以通过“公共利益”征地和“非公共利益”征地两种不同的制度安排来实现。

【关键词】征地制度　征地补偿　土地增值收益　分配机制

目前，我国城市化正处于关键发展阶段。这意味着我国的城市范围、规模将继续扩大，同时将来大量的农用地将转为城市用地。过去由于征地制度的不合理，引发了许多社会矛盾，损害了农民的利益。为了保障农民利益，促进我国经济社会发展，征地问题成为我国发展过程中必须解决好的问题。而征地中最核心的问题是农民利益的保障和征地补偿的标准。十八大报告中提出“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。这为我国征地制度改革提出了目标要求和方向。我国要实现“工业反哺农业”，在今后的城市化发展中，我国不能再让农民承担利益损失来取得更快速的城市化发展，必须让农民也平等参与现代化进程、分享现代化成果。

增值收益分配机制不合理：农民获得征地补偿过低

我国征地中最大的问题就是对失地农民的补偿不足。我国目前农地征收补偿范围包括土地补偿、劳动力安置补偿、青苗费及地上附着物补偿，土地补偿和劳动力安置补偿以被征地前三年平均产值的一定倍数来计算，并且法律规定土地补偿和劳动力安置补偿之和最高不得超过30倍。我国主要实行货币补偿的形式，一次性给予农民一定量的货币。土地对农民既是生产资料，也是生活资料，是农民生存的根本保障。当前过低的补偿标准和单一的补偿方式，难以维持失地农民生产、生活的可持续发展。征地补偿不足严重损害农民利益，影响我国经济发展和社会稳定。

从表象看，我国对被征地农民补偿过低是因为以农用途的年产值的一定倍数计算征地补偿，征地补偿中没有包含转用后的土地增值收益。法律对补偿标准以年产值倍数计算的方法过于具体、死板，带有政府定价的色彩，在征地补偿中农民没有协商议价的话语权。政府代表国家将集体所有的土地征收为国家所有，从所有权的转移角度来看，征地虽然带有行政强制力的色彩，但实质是一种土地所有权交易行为。根据市场经济规律，交易价格应是买卖双方平等议价协商的结果。而当前我国征地价格在实际中表现为政府定价，可能出现滥用公权超越“公共利益”范围进行征收的问题，而农民在征地过程中谈判协商力量微弱，议价能力更是微小。当前的制度是在过去计划经济时期下形成的，对征地补偿价格规定过于具体、死板，随着市场经济体制的建立和深入发展，已经表现得不合时宜，因此，征地中屡屡出现各种社会问题。

对于征地中屡屡出现的社会问题，党和国家也一直很重视，推行过许多政策和措施，如提高征地补偿标准、统一年产值、实行综合地价和区片地价、完善征地程序等。但是征地问题一直没有得到根本性解决，对被征地农民的补偿仍然较低。其中的主要原因就是农民没有真正参与到土地增值收益分配之中。“按土地原用途进行补偿，忽视了市场经济规律，没有体现土地的潜在收益，征地补偿和土地的潜在价值不对等。”①一块集体土地在转为国有土地之后，政府将地块通过“招拍挂”进行出让，土地的价值潜力就显现出来，该地块在原用途下的价格和出让的价格两者间差距甚大。农民得到的只是原用途下计算得到的低廉的价格，而巨大的增值收益农民却几乎没份，农民被排斥在土地增值收益的分配系统之外。这也是征地引出的社会问题频发的重要原因。若农民能在土地增值收益获得一定比例的分配，那征地补偿标准就会提高，也就能很大程度缓解征地矛盾。

农民难以参与土地增值收益分配：政府公权的强势

不合理的征地补偿方法和方式只是表象，深层次的原因在于征地制度的缺陷，在于征地制度中土地增值收益分配机制不合理。核心问题是征地过程中补偿价格的确定以及增值收益分配中农民的参与弱化，政府公权的作用过大，农民往往处于弱势地位。

第一，政府拥有法律赋予的征地权力，却对征地中的“公共利益”范围界定不清晰。我国法律规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用。实际上，政府不仅为了公共利益需求进行征地，在城镇化过程中需要集体土地转为城市用地也是通过政府进行征地，完全垄断了农用地转城市用地的渠道。同时我国法律规定，在城市建设中任何单位或个人只能使用国有土地，也就是说集体土地未经政府征为国有土地则不允许流转为城市建设用地。在我国，农村土地的流转受到了严格的限制，政府完全垄断了农村土地的“出口”。征地成为城市化过程中各类所需新增建设用地的唯一方法。

征地是土地所有权的完全转移，征地市场相当于土地的买卖市场。在我国“征地市场”中，政府是唯一的“买”者，“卖”者是多方面的，但不能以此就认为我国“征地市场”是垄断竞争性市场。因为由于土地的稀缺性，在多方的“卖”者中不存在竞争性，理论上甚至是各个农地的所有者对自己所有的土地具有一定的垄断力。因而，从市场结构条件来看我国“征地市场”形成不了政府的垄断。政府的垄断地位不是来自于其唯一的“买”方地位，而是源自于法律所赋予的征地权力。政府的垄断力量，实际是一种行政垄断。政府在公共利益的范围之外的非公共领域征地中，就是超越公权力边界，滥用行政权力，强行征地。再加上，我国法律对“公共利益”的界定模糊，征地又是城市化中各类所需新增建设用地的唯一途径，因而滥用征地权力，扩大“公共利益”征地范围成为了必然，而且随着经济发展和城市化进程愈演愈烈。

第二，二元制土地所有制下，集体土地所有权和国有土地所有权权利不对等。我国现存两种土地所有权，《土地管理法》规定：城市市区的土地属于国家所有；农村和城郊的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留山属于农民集体所有。同样是土地所有权，但是两种土地所有权所享有的权利存在着极大的不对等。集体土地受到严格的用途管制和流转限制。城市建设只能使用国有土地，集体土地不能转让、出租用于城市建设，农用地转为非农用地必须通过征地这唯一的途径。国有土地所有权表现为“更高一级”的土地所有权。倘若集体土地所有权享受完整的权利束，集体土地就能够合法上市流转，打破政府征地垄断，这样既能保障农民利益，也能满足城市建设用地的需求。两种土地所有权在经济实现上也表现得极不平等，征地是土地所有权的完全转移，是土地所有权的买卖价格；国家土地所有权在经济上的实现往往表现为土地使用权一定年期出让价格，现实中征地补偿价格远远低于被征为国有土地后的出让价格。

第三，征地过程参与者中各方主体的地位不平等。在征地过程中参与主体主要有政府、集体组织、农民。政府是征地者，拥有法律赋予的垄断性征地权，土地被征用后地方政府就行使国有土地所有权。集体组织是集体土地的所有者，拥有集体土地的所有权。农民拥有土地承包经营权、宅基地使用权等。在征地过程中，政府、集体组织、农民的地位是不平等的，农民的地位尤其显得弱势。我国是社会主义市场经济体制，实行依法治国，在征地过程中，各方主体应当拥有平等的市场参与者主体地位，拥有法律上平等的地位。实际中，政府凭借征地权具有绝对的优势地位，可实行强制征地。集体组织作为土地的所有者，由于法律对集体土地的真正产权代表者规定不明确，集体土地产权被虚化，从而影响了集体土地所有者行使土地所有权。同时，在基层集体组织容易受到政府行政权力的影响，难以完全去维护农民利益。农民的土地承包经营权和宅基地使用权实际具有物权属性，理应具有交易的主体地位，在征地中拥有维护自身权益的话语权、议价权。

第四，土地财政、GDP政绩考核等机制的驱动。土地财政在土地制度改革、高房价等问题中一直饱受诟病。地方政府的土地财政依赖、GDP政绩考核等利益驱动与征地问题也密切相关。地方政府大量的财政收入来自于卖地，在土地的“一征一卖”中所得的级差收入数目惊人。土地财政是政府积极征地、将征地范围延伸到非公共利益领域的重要动机。同时在GDP政绩考核下，地方政府更是积极征地以扩大城市规模，刺激经济发展。

征地制度改革：两种征地范围的制度安排

征地制度的改革，核心问题是农民利益的保障，要让失地农民得到公平合理的补偿，让农民真正参与土地增值收益的分配。这需要对我国当前征地制度中征地补偿定价机制与收益分配机制进行改革。在改革中，既要强调农民利益的保护，也要协调好城市化过程中经济发展对用地的需求，尤其是对“公共利益”范围内用地需求的保障。征地制度改革中，应当严格区分“公共利益”范围用地和“非公共利益”范围用地，对不同领域实行不同的农地转化路径，因而土地增值收益模式也不同。

“公共利益”征地：缩小范围与合理补偿。传统的征地制度，在我国的城市化过程中发挥了巨大的作用，能够有效地满足我国城市建设用地的需求。但是，过去低成本的城市化让农民付出了巨大代价，极大地损失了农民的利益。对于真正的“公共利益”范围的征地，农民还是能够理解、支持和配合的。而在对农民补偿不足，损害农民利益的条件下，农民对商业经营用地的征地就表现得极其不满。“‘公共利益’范围是征地制度的基础，因此完善征地制度，政策基点就是具有明晰的‘公共利益’界定。”②对“公共利益”范围的界定，可以学习国际经验，运用具体列举的方法列举允许进行征地的公益性行业。“公共利益”范围用地包括国防军事用地、国家政府机关、公益性事业研究单位用地、能源交通、公共设施、公益及福利事业用地等等。

“国家为‘公共利益’需要征收农村集体土地时，在给农民充分补偿的基础上，可以动用国家强制征地权，这时被征地单位必须无条件服从。”③在“公共利益”领域范围内实行征地制度，要以给予农民公平合理的补偿为前提，以土地的市场价值为基础进行定价补偿，不能以“公共利益”为由而损害农民的利益。“征地补偿费要在确认农民集体土地的财产权利的基础上，按照市场经济规律确定。”④在征地中，要保障农民拥有与政府平等的谈判地位，保障农民的话语权、议价权，保障在征地中农民拥有一定的自主选择、自主决策权。征地程序要民主、公开、公正。严格征地审查、监察，保障农民维权渠道畅通。

“非公共利益”征地：谨慎推行集体土地上市流转。农地转为城市用地除了征地路径之外，我国还在探索另一种新路径。目前已经有集体土地入市流转的试点，核心内容是由过去的计划配置转化为以市场机制对土地资源进行配置，这实际上是对土地增值收益分配模式的另一种探索。“依法征地，采用市场机制，将征地价格与市场价格挂钩，按市场价格对失去土地的农民进行合理补偿，同时可以通过设置农地非农化土地增值税的方式，将社会公共投资增值收归国家。”⑤在这种模式下，农民以主体地位参与市场运行，农民获得的不单是征地中以农用途年产值的一定倍数计算得到的补偿，而是流转土地使用权而获得的收入，农民直接参与到了土地增值收益的分配。允许集体土地在符合土地规划的条件下上市流转，对“非公共利益”领域范围需要集体土地转为城市土地，以市场机制进行土地资源配置。以市场机制进行定价，用地需求者、集体组织、农民以平等的市场主体进行协商谈判，政府作为审查、监督、协调、管理者。这种方式不仅改变了先将土地征为国有，再将土地出让，农民只得到土地增值收益的微小部分的状况，同时能保障集体和农民的利益。集体组织作为土地所有者，在集体土地流转所得收入中以一定比例获得收益参与增值收益分配。虽然政府利益一定程度上受损，但政府能以税费方式参与分配，保证收入的长远性，改变了过去一次性的卖地收入。但是，由于新模式不成熟、各个城市的具体情况不同等多种因素，需要多试点，多在实践中总结经验，谨慎推广。

这种模式重点和难点在于确定政府、集体、农民之间合理的土地增值收益分配比例。该模式打破了政府的土地一级市场垄断地位，一定程度上冲击了当前的地方政府土地财政收入。征地制度改革从某种程度上而言是各方利益分配的改革，确定一个合理的土地增值收益分配比例是关键。从评估角度来说，对土地的增值进行完全清晰的界定是困难的，甚至是不可能的。农用地转为城市用地后土地增值收益形成主要受到土地用途改变、土地稀缺与土地需求的矛盾、经济发展和基础设施改善的外部效应等影响，因而，政府应该参与土地增值收益的分配。集体组织具有土地所有权，应以土地所有者参与土地增值收益分配。农民具有集体土地使用权，也应该参与土地增值收益的分配。在这种市场化的土地增值收益分配模式下，土地增值收益的分配表现为对集体土地流转后所获得的收入在各方进行分配。笔者建议学习和参照城市二级土地市场经验，政府对集体土地流转进行征收税费，政府以征收税费方式参与分配。集体和农民在土地流转收入缴税费后的剩余收入中按一定比例进行分配。

这种以市场机制配置集体土地资源，对土地增值收益进行分配的模式，需要对集体土地进行确权，明确清晰的集体土地产权是集体土地上市流转的前提。当前我国集体土地有乡、村、小组三种形式的土地所有者，集体土地产权不明确，集体土地所有权被虚化。应进一步强化实际具有物权属性的土地承包经营权、宅基地使用权等，弱化集体土地所有权，明确农民在土地交易中主体地位，切实给予农民土地财产权利，保障农民的利益，促进经济发展和社会稳定。

（作者单位均为四川大学经济学院）

【注释】

①王伟，程亮：“刍议征地补偿制度的完善—以保障农民权益为出发点”，《农业经济》，2011年第2期，第61～63页。

②宏观经济研究院“经济体制改革动态跟踪与改革建议”课题组：“我国征地制度特点、问题及改革建议”，《宏观经济管理》，2010年第9期，第24～26页。

③颜文强：“浅论我国农村征地制度的缺陷与完善”，《内蒙古农业大学学报》（社会科学版），2011年第1期，第35～37页。

④魏晓彤：“改革开放30年征地工作之反思”，《改革与开放》，2009年第1期，第71～74页。

⑤严金明：“我国征地制度的演变与改革目标和改革路径的选择”，《经济理论与经济管理》，2009年第1期，第39～43页。

责编/许国荣（实习）

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