公共资源出让收益合理共享机制建设的基本思路

信息来自：国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所 · 作者：陈伟、刘晓萍 · 日期：24-11-2016

2014-03-21

内容摘要：本文在分析公共资源内涵的基础上，从我国相关政策和制度设计的本源出发，将研究对象聚焦于国有自然资源。本文提出了一个合理共享的理论模型，从该模型出发指出了现有的公共资源出让收益分配的基本格局与三个突出问题。最后报告对“主要用于公共服务”的共享机制合理性进行了分析并提出了四个方面的机制建设。

十八届三中全会提出“建立公共资源出让收益合理共享机制，出让收益必须主要用于公共服务支出”，将其作为一种重要“再分配调节机制”，这就为公共资源出让制度改革指明了方向。那么何为公共资源，如何分配公共资源出让收益才是合理共享？本文拟就这一问题作一初步研究，并提出简要的政策建议。

一、国有自然资源出让收益是政策关注焦点

（一）对公共资源的两类界定方式

公共资源是一个经常使用但内涵不完全一致的概念。大致来看有两个视角，一是从所有制角度出发进行界定的“公有资源”（public-owned resources）；二是从实际占有和使用关系出发界定的“共有资源”（common-pool resources或commons）。经济学主要是从后一角度进行界定公共资源的，它是指在使用上具有“竞争性”但无法实现“排他性”的一切“共有资源”（Ostrom, 2008）。[1]我国学者则更多地从所有制角度界定公共资源，认为公共资源是指属于社会公有、公用的自然资源与社会资源。[2]

（二）三中全会首要关注的是国有自然资源

十八届三中全会提出“建立公共资源出让收益合理共享机制”。在《<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>辅导读本》中有这样的阐释：“《决定》部署的另外两类举措，对形成合理有序的收入分配格局也非常重要。一是建立公共资源出让收益合理共享机制，包括国有土地、海域、森林、矿产、水等公共资源出让机制，要更加公开公平公正，出让收益必须主要用于公共服务支出。《决定》还提出提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。”[3]从这一解释来看，“公共资源出让收益合理共享机制”的适用范围从国有自然资源领域延伸到了国有资本领域，但仍以前者为主。

（三）出让收益是公共资源的重要收益方式

从经济角度讲，公共资源的收益方式主要包括三类：一是经营性收益；二是资产性收益；三是出让性收益。出让是指出售（有形或无形）财产的所有权和在一定时期内转让（有形或无形）财产的使用权，出让收益是指因出让行为而带来的经济收益。公共资源出让的客体包括两类：一是公共资源的所有权，如各种矿产；二是公共资源的使用权（往往带有一定年限），如一定时期内采矿权、国有土地使用权等。

有鉴于此，公共资源出让收益合理共享机制核心问题应该是，如何通过组织变革和过程优化实现国有自然资源出让收益的合理共享。

二、合理共享机制建设的理念基础与现实对照

促进公共资源出让收益合理共享机制具有重要意义，但是，公共资源的出让收益如何分配和共享才算合理，并没有统一的答案，它取决于很多因素，如经济发展水平和发展目标、社会收入差距、公共资源的占有与管理方式等。本文以国有自然资源为例，说明公共资源出让收益的合理共享机制建设问题。为此，笔者提出了一个合理共享的理论模型。然后，以此为基准，对照分析现实情况，进而明确制度改革取向。

y——公共资源的合理共享度

V——公共资源出让的市场化价值

O——公共资源保护的成本（收益）

R——公共资源开发后的修复成本

p——效率与公平调整系数

（一）公共资源出让收益的市场化价值远未实现

在市场经济条件下，我们讨论公共资源出让收益的合理共享机制，主要针对的是公共资源的市场化价值。衡量公共资源的总价值不是一件容易的事情，尽管在这方面做了一些探索。[4]

但在我国现实经济生活中，由于交易机制的不健全，公共资源的“市场价值”在很多领域仍未形成。这导致公共资源市场价值的一部分被交易者不公正地占有。以土地出让为例，市场化不足问题体现在以下两方面：（1）每年占新增国有建设四成以上的工业用地还是通过协议出让；[5]（2）在经营性用地（包括住宅用地和商服用地）方面，市场化（“招拍挂”）方面虽然好很多，但除了一线及部分二线城市外，在二、三线及以下城市存在着诸多不规范现象。[6]

（二）公共资源保护与开发的私人与社会成本（收益）“错配”

本文所论自然资源的重要特征之一就是“多用途性”，由此导致了公共资源保护与开发过程中的外部性问题。[7]实现公共资源保护与开发的私人与社会成本（收益）的一致性，是实现资源配置效率与社会公平的基本手段。

在公共资源保护方面，对于拥有这些自然资源的地方而言，为保护自然资源，要支付多方面代价，既包括资源保护的直接支出，如生态治理、三废处理等方面的支出以及环境保护的执法成本等，也包括禁止和限制开发所带来的“机会成本”；但与此同时，地方也可能得到了国家的部分补偿，特别是一般和专项转移支付。如果后者高于前者，那么，我们就认为，地方因为保护公共资源而获得了净收益；反之，则认为地方保护公共资源只能净投入。

在公共资源开发方面，各类自然资源一经人类开发利用，总难以避免产生各种附带的负面的自然与社会影响。这就要求在公共资源开发利用过程中要采取必要的修复措施，以便将负面影响降到最低。[8]对于公共资源开发的修复成本，有多种分担方式，如地方政府财政直接投资改造、资源费（税）、中央对环境修复的转移支付等。

由于种种原因，现实生活中自然资源是否被开发（出让）往往取决于经济意义上的收益与成本。具体而言，公共资源开发者往往是社会当中的少数和局部，他们往往是按照经济利润短期最大化的原则做出开发决策，由此带来的社会成本特别是环境成本却由其他更大范围、更大规模的主体来承担。这种外部性就导致了收益与成本的“错配”问题容易导致公共资源的过度开发、无序开发。

（三）公共资源出让收益分配存在“全民”共享不足问题

对于公共资源出让净值（出让的市场化价值-资源保护的成本-资源开发的修复成本）如何分配才算“合理”，在不同国家、不同领域显然存在着差异。本文将其定义为“效率与公平调整系数”。考虑到我国公共资源“全民所有”的基本产权特征，那么，理论上讲，那些能够促进人人均享的分配结果看起来是最公平的。如果这个结论成立的话，那这一系数就应该是“人口的倒数”。[9]

从现实情况来看，虽然公共资源的不同领域，情况差别很大，但从出让收益分配结果来看，我国公共资源出让收益管理存在一些共性特征：一是出让收益支配权主要在地方；二是大部分出让收益都留在地方；三是出让收益用途多元化。

以土地为例，土地出让过程完全由地方政府主导，土地出让金全部纳入地方财政，除国家特别规定的用途（如农村教育、农田水利建设）之外，出让金的使用主要由地方政府自主安排。由于土地资源国家所有，只有实现收益（扣除必要成本后）全民共享，才能体现全民所有性质，因此，现有的收益分配格局明显缺乏合法性，也容易造成城乡、区域差距扩大。

三、通过四大机制实现公共资源出让收益合理共享

在我国建立公共资源出让收益的合理共享机制，是收入分配体制改革的重要内容。本文试图从产权、收入、支出、补偿四个方面提出构建“公共资源出让收益合理共享机制”的建议。

（一）公共资源权益归属清晰的产权保障机制

建立归属清晰、权责明确、监管有效的产权制度，是实现公共资源出让收益合理共享的根本制度基础。具体而言：

（1）明确不同主体之间的产权关系。通过完善相关立法，明确国家、地方政府、国有企业和其他相关主体在国有自然资源产权体系中的权责关系，依法平等保护不同主体的正当利益。[10]

（2）改革国家自然资源资产管理体制。按照三中全会要求，健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责；完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。

（3）推进产权实现形式的多样化。按照市场经济的要求，加快实现所有、使用、收益、转让等权能的分离与市场化配置。

（4）加快确权登记工作。按照三中全会要求，加快对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记。

（二）实现出让价值最大化的市场交易机制

近年来，我国加大了公共资源交易市场化改革的步伐，各地加快建立集中统一的公共资源交易市场——“公共资源交易中心”，以市场竞争提升公共资源交易的公平性和透明度，从而形成真实的出让收益价值，避免暗箱操作所带来的公共资源价值的“跑冒滴漏”。[11]

从笔者调研情况来看，通过集中统一交易和完善监管制度，交易较以前大为规范。但是，公共资源交易中心运营也面临着诸多挑战，如何破除部门利益壁垒是最大的难题。隐藏在部门利益背后的，往往是一些长期形成的既得利益，他们长期独享公共资源非市场化出让所带来的低价优势。对此，国家应通过更大的改革推进力度和更严的监管惩治力度，确保这项制度创新取得实效。

（三）调节私人与社会成本（收益）的补偿机制

通过市场化方式出让公共资源所形成的收益，必须首先用于弥补资源环境“缺口”，以确保可持续发展目标的实现。具体而言：

（1）建立“全口径”核算机制。三中全会提出，加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。按照这一要求，针对资源环境保护和修复的所有成本以及来自中央的多种投入，建立一个平衡表，计算出成本收益缺口。以这项工作为基础，通过转移支付、出让收益扣减等方式弥补缺口。

（2）建立合理的公共自然资源开发税费调节机制。目前，我国的资源税征税范围较窄，仅选择了部分级差收入差异较大、资源较为普遍、易于征收管理的矿产品和盐列为征税范围。三中全会提出，加快资源税改革，坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。

（3）加快探索编制自然资源资产负债表。为抑制地方政府过度开发的资源冲动，应按照三中全会要求，加快编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。

（四）出让收益主要用于基本公共服务支出的实现机制

“十二五”规划和十八届三中全会都提出，建立公共资源出让收益全民（合理）共享机制，出让收益（必须）主要用于公共服务支出。这意味着出让收益用于公共服务支出是合理共享的基本判断标准。我们认为，出让权收益应该是主要用于基本公共服务，因为只有基本公共服务才是全国范围内公共服务的“交集”。[12]

如果细分一下，从财政对基本公共服务供给的保障能力的角度可以分为两类：一类是得到或基本得到保障的基本公共服务；另一类是保障相对不力的基本公共服务。我们认为，应该将公共资源的出让收益重点投入到后一类当中，以弥补中央和地方财力的不足。此外，应该站在全国的角度来平衡这种投入关系，通过“抽肥补瘦”，重点支持欠发达地区。

在具体做法上，建立公共资源出让收益主要用于基本公共服务的制度保障，需要从明确保障对象和加大保障资金统筹两个方面采取有效措施。国家应建立《公共资源出让收益用于基本公共服务清单目录》，该目录应该能够反映不同类型基本公共服务的优先保障等级，并根据形势变化定期调整。在中央层面设立“调节基金”，加大中央统筹力度，考虑到中央和地方的财税关系尚未完全理顺，建立事权和支出责任尚未完全协调，建议随着我国财税体制改革的深化渐进调整现行利益格局。

（作者系城乡与区域统筹发展体制研究室主任研究员，城乡与区域统筹发展体制研究室副研究员）

执笔人：陈伟、刘晓萍

[1]Ostrom E. Tragedy of the Commons. The New Palgrave Dictionary of Economics, Second Edition, 2008.

[2]刘树成主编:《现代经济辞典》，凤凰出版社，2005年版。

[3]覃申：形成合理有序的收入分配格局，《<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>辅导读本》，第289~290页，人民出版社，2013年版。

[4]例如，2004年，俄罗斯《共青团真理报》曾在一篇题为《俄罗斯值多少钱？》的文章中指出，俄罗斯所有自然资源的总价值约为300万亿美元；其中，俄已经探明的资源储量价值约为30万亿美元，居世界首位。俄著名学者奥•切尔科维奇在题为《世界经济背景下的俄罗斯》的论文中援引权威数据称，与俄罗斯相比，美国已经探明的自然资源储量价值为10万亿美元，中国为5万亿美元，西欧为2.5万亿美元。参见：常喆：《俄罗斯资源价值惊人》,《环球时报》, 2005年06月15日（第十九版）。

[5]在工业用地方面，在招商引资的背景下，很多地方都是通过协议完成的土地出让，地方政府低价出让土地几乎成了惯例，零地价也不罕见。近年来，国家加强了工业用地管理，要求工业用地也实行“招拍挂”出让，但在多数地区，投资驱动依然是经济增长的主要动力，这一政策难以真正落实，通过“先征后返”、减税等措施，变相地低价出让了工业用地。

[6]例如，一些地方政府先是通过内部协议圈定各个房企的“势力范围”，预售一部分“定金”，然后，政府与房企一起推动旧城改造或新城开发，土地的“招拍挂”也沦为一种形式。即使在一线城市，地方政府也可以通过“带方案招标”的土地出让方式事先议定出让价格。

[7]例如，农业用地除了经济价值外，还具有生态价值、粮食安全价值和社会保障价值；森林除了经济价值外，还具有涵养水源和调节空气的生态价值；水资源涵养区和保护区禁止或限制开发某些类型的工业项目。为此，国家加强了对自然资源的保护，我国宪法第九条第二款规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”十八届三中全会又提出改革生态文明体制，建设生态文明制度。

[8]例如，大范围调水会对水源地的自然生态乃至经济社会发展产生一系列影响，为此需要对水源地进行补偿。又如，矿产资源的无序开发会导致一系列地质和生态问题，这点在我国多地已经显现。

[9]当然，在很多情况下，均等化的分配未必是最优的选择，可能并不符合效率原则。

[10]目前，《土地管理法》、《矿产资源法》、《森林法》等相关法律一直处于修订过程中，应结合深化改革的新要求加快推进立法工作。

[11]改革方向是遵循“管办分离”原则，改变原来的公共资源交易中心分属不同部门、监管分散的格局，将公共工程、土地及矿产交易、特许经营权交易、国有资产产权交易、政府采购等事项，统一划归公共资源交易中心，按照国家要求实行管办分离、统一进场、集中监管。

[12]根据《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，“基本公共服务，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。”

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