有效使用外汇储备开展境外能源项目投资的建议
信息来自：国务院参事室 · 作者：徐锭明 徐小杰 · 日期：04-07-2016
2008-08-31
随着我国经济长期持续快速发展，我国的外汇储备迅猛增长。2006年2月底，我国的外汇储备达到8537亿美元，首次超过了日本，居全球第一。 同年9月，我国外汇储备冲破一万亿美元，约占世界外汇储备总量的四分之一。到2008年6月，我国外汇储备高达1.8万亿美元。
由于我国的外汇储备规模不断扩大，有效利用我国的外汇储备，推动外汇储备投资多元化成为一项十分紧迫的任务。2007年9月，国家从全球战略出发，按照商业运作的要求，决策注资2000亿美元，成立中国投 资公司，从事境外经营性投资业务。这是国家利用外汇储备的一个重大的战略决策，是进一步融入全球化经营的重大步骤。自中国投资公司成立以来，我国利用外汇 储备开展了若干对外投资项目，在国际上形成了巨大影响，中国投资公司作为一支重要的主权财富基金，具有对外投资的重大影响力。
中国投资公司成立不久，积极开展了包括能源在内的境外投资业务，但是总体上，尚处于起步阶段，迫切需要加强投资战略、策略，特别是对石油、天然气和铀等能源领域的投资研究，为今后的发展打下坚实的基础。
考虑到世界油价的不断上升，投资石油、天然气和铀等能源领域一直是许多国家十分看重的一项长期的、战略性的高增值的投资领域。而目前的高储备、低投资的 局面，既不利于对大量外汇资源的有效利用，也限制我国对国际能源资源的获取和控制力。如何有效开展境外能源投资是值得研究的一个重大课题。对此，笔者作了 初步研究，提出一些拙见，供商讨。
一、利用外汇储备的国际趋势
外汇储备是一个国家经济实力的一个重要标志。长期以来，外汇储备是 国家用于进口支付、应对紧急需求，稳定国内经济的重要手段。因此，传统的投资对象是信用高、安全和稳定的政府债券、长期债券及大公司的债券等金融产品。然 而，近10多年来，外汇储备的使用情况有了较大变化，出现了下列新特点：
一是外汇储备投资从金融领域向多领域拓展。
在上世纪50-60年代，科威特开始将部分石油美元储备投资于海外资产。70年代随着石油收入的增加，科威特的海外投资业务迅速增长。政府于1976年 建立了“下一代储备基金”，主要从美元储备提取50%（大约70亿美元），从国家年财政收入提取10%，一并构成主体资金，用于海外资产和工业部门投资， 主要集中在美国大公司的股票和西欧的财产上。80年代以来，开始将部分资金投资于日本大企业的股份。
1982年随着投资基金的增加，投资范围 的扩大，政府建立了科威特投资管理局（KIA），具体负责开发和管理储备基金、下一代基金的资产以及财政部委托的其他资产。到1987年海外投资收入达到 63亿美元，超过了当年的石油收入（54亿美元）。目前，KIA在北美与西欧地区的投资集中在证券等金融产品；在亚洲地区侧重于银行、房地产、保险和服务 业；在阿拉伯地区侧重于支持工业和社会基础设施建设，也开展一些直接投资项目。据英国《金融时报》分析，到90年代初，科威特的海外投资超过1000亿美 元，大多数资金来自下一代储备基金。这一巨大的资产在伊拉克入侵科威特，国内石油生产和出口停滞的情况下，拯救了这个国家。
在亚洲，外汇储备 投资多元化的趋势非常明显。80年代中期以前，亚洲国家的外汇储备主要于投资美国政府债券等金融产品。80年代后期以来，韩国、新加坡和印度等国对外汇储 备的使用范围从金融领域拓展到房地产业，以后又将重点转向基础设施投资。最近，又扩展到购买新技术、收购国外公司股权等方面。总的看，外汇储备的投资形态已逐步由传统的借贷资本，转向借贷资本和生产资本并存的局面。
二是外汇储备投资由政府成立的专业投资机构运作，具有十分明确的投资原则。
在许多国家，外汇储备的投资行为都由政府成立的投资基金和投资公司直接运作。众所周知，新加坡政府于1974年成立淡马锡控股公司，与金融管理局一起管 理外汇储备。目前该公司的海外资产大体占48%，拥有包括中国民生银行、中国电力国际及马来西亚电信等数十家海外公司的股份。1981年又成立了新加坡政 府投资公司（GIC）具体操作外汇储备的直接投资，其投资领域不只限于美国及欧洲的政府债券，还包括外国股权投资和房地产投资。1981年以来，新加坡政 府投资公司每年的平均回报率较通货膨胀率高出4个百分点。目前所管理的资产超过1000亿美元。
韩国政府效仿新加坡政府，于2006年7月1日设立了韩国投资公司。该公司直接管理国家外汇储备170-200亿美元（约相当于韩国外汇储备总量的7%-9%），在世界各地进行投资，希望获得至少与美国通货膨胀率相当的回报。
新加坡和韩国政府投资机构的投资原则都十分突出外汇储备的安全性、流动性和赢利性，十分强调安全、稳定和长期投资收益。这些原则也是目前各国使用外汇储备，从事海外投资所普遍遵循的基本原则。
三是石油消费国的外汇储备投资方向。
目前，整个亚洲地区的外汇储备大体占世界总量45%左右。2006年上半年，除中国大陆外，日本、韩国、印度、新加坡和香港的外汇储备分别达到了8500亿、2300亿、1500亿、1300亿和1274亿美元。如何使用这一不断增长的外汇资金，已成为热点。
日本政府历来积极鼓励本国企业在海外开展以获取资源为目的的投资活动。日本外汇储备充裕，管理向来比较保守。对外汇储备的管理思路是：以稳定日元汇率为目标，保持外汇的流动性，强调外汇的安全性。在 日本的外汇储备中，各类证券占85%，主要是美国政府债券。面对目前不断增加的外汇储备，当时日本首相小泉暗示将采取措施提高外汇流动性。支持日本企业海 外投资活动是增强外汇储备流动性的重要途径。2004年后日本政府通过重组后的“日本石油、天然气和金属公团”（JOGMEC）继续承担支持本国企业在石 油、天然气和金属矿产领域投资活动的责任，并向他们提供金融支持、情报支持和技术协助。金融支持是指在海外项目前期准备阶段，为企业购买石油信息和数据提 供资金；在油气勘探开发和生产阶段向企业提供份额资本；在开发向生产阶段过渡时提供债务担保。
新技术、基础设施和海外油气领域是印度政府利用 外汇储备支持企业海外投资的重点。2004年初开始，印度外汇储备达到1070亿美元，足以满足印度16个月的进口需要，并仍迅速增长。当时，中央银行和 国家计划委员会认识到了分流外汇的必要性，但没有及时出台分流政策。2005年初，外汇储备达到了1400亿美元，印度政府感到，仅靠投资美国政府债券和 其他有价证券，不仅利息低，而且还要承担美元贬值的风险，因此，需要寻求多元化的投资出路。3月初，国家计划委员会提出“特定目的使用规定”，建议动用外 汇储备，推动基础设施投资。2006年9月，外汇储备超过1500亿美元，印政府决定将外汇储备利用领域扩大到提高国内企业国际竞争力方面，包括购买新技 术，提高产业生产率；提高限额，鼓励印度公司接管或收购国外公司的股份，增强印度的跨国公司的实力。
总之，以日本、韩国、印度为代表、油气资源相对不足的亚洲重要石油消费国，利用外汇储备，投资海外能源领域的目的主要是资源接续、供应安全的问题。而 支持本国企业走出去，扩大海外油气勘探开发投资，支持能够利用国外油气资源的基础设施建设是亚洲若干石油消费大国的重要选择。而中东产油国利用外汇储备投 资海外多个领域，其着眼点在很大程度上是产业接续问题，即解决过度依赖油气、产业结构单一的问题。因此，必然指向海外金融、房地产和工业等能够保值增值并 形成产业接续的领域。
二、利用外汇储备投资石油、天然气和铀等能源的意义
（一）我国外汇储备面临的问题与矛盾
目前我国外汇储备仍以美元储备为主。早在2002年我国政府就采取了相应措施，使近年来的美元储备比例趋于下降。但是，仍占较大比重，而绝大部分的美元 资产仍主要以美国政府债券、机构债券和公司债券三种形式存在。在管理上，坚持安全性、流动性与盈利性的原则，不以短期盈利为目标，更不参与外汇和债券市场 的投机炒作活动。这一管理方式是符合外汇储备的本质特性和通行原则的。
但是，目前面临的问题是：（1）面对美元不断贬值的趋势，外汇储备保值 增值有限；（2）目前的外汇储备数量已经远远超出进口支付的需要。对于我国来说，作为支付功能和应急需要的外汇储备应在5000-7000亿美元，有越来 越多的外汇储备未得到充分和有效的利用，更未通过多元化投资途径实现增值。
（二）投资石油、天然气和铀资源领域的理由与意义
从国际经验和国内情况看，利用雄厚的外汇储备换取稀缺性、战略性资源投资不仅是国际经验，也应当成为我国用好外汇储备的一个重要途径。大量研究证明，利 用外汇储备，支持我国能源公司“走出去”，投资海外能源项目可以增大外汇储备投资功能、长期稳定地保值增值，保证国家能源安全。主要依据和意义在于：
首先，石油、天然气和铀等资源具有高价值特征。这些资源作为不可再生资源，其稀缺性和资金密集性极为突出。当前，产能不足问题日益突出，油气储量和油气 产品不断升值。考虑到石油顶峰的到来和世界石油、天然气和铀需求的迅猛增长，世界各地区“遗产性”和战略性的资源资产争夺激烈，未来的石油、天然气和铀等 资源极为稀缺，价值极高，而且稳定。
其次，今后我国石油、天然气和铀缺口日益增大，增强资源供应安全日益迫切。国家动用部分外汇储备，获得更多、更有价值的海外石油、天然气和铀资源和资产，无疑将增强我国能源公司的后备资源和持续提高资源产量的实力，增强资源供应安全的机动保证能力。
第三，目前，中国对于外汇投资具有较高的回报标准。这种投资回报，一是取决于投资的领域，石油、天然气和铀均为必然的选择；二是取决于高超的专业化的投资运作。而在初期与一些国际专业基金合作，也可以达到以上的两个目标。
第四，外汇储备可以提升国家能源公司的对外竞争力。目前我国国家能源公司都在积极贯彻国家关于充分利用国内外两种资源的战略方针，加快实施“走出去”战 略。其海外投资和跨国竞争所需资金规模不断加大，需要得到更多的资金支持。利用我国庞大的外汇储备，通过多种方式，提供资金支持，可以大大增强国家能源公 司以及其他国内能源公司的融资能力和对外竞争实力。
第五，利用外汇储备的其他投资方式，可以进一步拓宽海外油气投资的方式和范围。目前国字头 的公司在一些产油地区和国家面临法律限制；国家能源公司在敏感项目的合作收益受到监控；国家能源公司的投资主要以获得资源和市场份额为目的。如何与国际资 本结合，仍然是一个难题。在这些情况下，利用外汇储备，通过中国投资公司，与国际专业投资基金适当结合，开展石油、天然气和铀股权投资具有重大意义。只要 战略选择正确，就会达到理想的效果。
此外，通过对石油、天然气和铀资源国的有条件贷款，形成“黑字环流”，也是支持国内企业获取海外资源开发项目，带动工程技术服务和设备出口的现实方式。
总之，利用外汇储备，支持海外能源领域投资，将使我国今后的外汇储备从绿纸变成遍布全球的油气田资产、国外能源企业的股权、重大资源基础设施等有形资 产，以及相关勘探开发先进技术、知识产权和强大的研发力量，从而将大大增强我国外汇储备的投资功能，充分发挥安全、稳定和长期投资的增值效益，最终提高我 国的石油、天然气和铀供应安全和对国际能源资源的控制力。
三、开展境外能源项目投资四点建议
利用我国目前的外汇储备优势，支持海外石油、天然气和铀等重大能源项目投资是一个具有长远意义的战略选择。这种投资需要严格遵守安全、流动、盈利的使用原 则。在从事战略性、长期性和基础性的能源项目投资过程中，需要更加强调投资的投资安全性和保值增值要求，支持能够形成稳定价值和长期赢利的重大项目投资。 同时，也需要利用外汇储备的特点，通过灵活的商业性运作，突出投资的间接性和策略。为了更加有效地利用外汇储备，提高利用效益，结合目前我国外汇储备的利 用情况和初步投资的情况，在此，笔者提出以下四项建议：
建议一：建立海外能源投资基金。主要鼓励国内有技 术实力的公司进入俄罗斯、非洲、里海和东西伯利亚和远东地区油气新探区，开展较大规模的勘探开发活动；支持这些公司进入富有前景的深海油气勘探，深海技术 与装备研发项目、天然气项目开发以及非常规油气资源开发等海外新领域，抢占战略性的资源。同时，支持具有重大价值的科研项目开发和人才培养，支持国内企业 进入海外油气战略区和新领域急需的先进技术、装备制造、设计以及研发机构和知识产权，还可以在国内外建立大型联合科研中心，引进大批国际关键人才。这些投 资的成果在于形成油气产业急需的无形资产，形成长期回报。
建议二：成立海外能源投资公司。为了便于统一管 理，可以将海外能源投资基金归属中国投资公司，但是必须由专业能源投资专家组成的“海外能源投资公司”经营。目前我们缺乏国际化的综合性投资管理人才。当 前宜采取能源专家与投资专家相结合的方式开展工作。作为运营主体 “海外能源投资公司”代表中国投资公司直接负责海外能源项目投资运作。海外能源投资公司支持一批国内外的能源公司，考虑在政治环境稳定、对我友好的国家， 购买一些大型已发现或具有现成储量的大油气田资产或具有极大潜力的油气藏、炼油化工设施、大型船队及大型工程技术服务设施；或通过控股或参股方式，购买周 边国家的大型天然气储量或资产（包括LNG和气变油资产），铀矿以及加拿大油砂项目。但是在起步阶段，也考虑参股或注资国际上可靠的专业化的能源投资基 金，与他们共同投资国际上业绩较好的能源公司股权，投资具有增值潜力的能源项目，间接控制海外油气资源的利益。这一点对于积累经验，培养人才具有重要的意 义。
建立海外能源投资公司，开展国际油气股权投资，有别于目前国内国家石油公司的投资行为。因为海外能源投资公司主要从事资本运作，不从事直接作 业；主要从事股权投资，开展具有极大增值潜力的重大油气项目的前期开发和基础设施项目的长期投资；该公司的投资具有高回报后的撤出机制。况且，以专业基金 方式，开展商业化的国际投资是国际惯例，易于被国际上专业能源基金吸收，跨国投资障碍较低，投资国际能源公司和重大项目比较容易，可以避免目前由我国国家 石油公司直接投资带来的政治障碍等问题。
建议三：利用海外能源基金，向具有资源潜力和偿贷能力的资源国提供有条件的贷款。为 我国能源企业进入这些国家，或扩大在这些国家的投资合作活动提供出口国内技术和设备进口的途径，充分发挥我国能源集团的综合优势，取得综合效益。在过去的 15年里，国家石油公司在争取海外项目的作业者地位，通过油气主业，带动国内设备和基础出口，充分发挥了作为国家石油公司的综合优势和效益。但是，随着近 几年来资源国法律法规与政策的调整与变化，大量的事例证明，这种综合优势受到了国有化、当地化和资源国社会利益的限制。而且这种投资环境趋势在高油价下得 到强化，并将延续。在此背景下，有效利用外汇储备，通过向资源国提供有条件的贷款，推动国内高质量的设备和技术出口，形成“黑字环流”效益，是一个重要的 选择。我们认为，这种有条件的贷款在广大的发展中国家具有广阔的市场，也有可能进入东欧和南欧等转型经济地区和国家。建议在国务院的领导下，由国家开发银 行、中国投资公司与国内能源公司结合，制定具体的贷款方案。
建议四：利用外汇储备，支持国有和有实力的民营企业集团的海外能源投资。今 后，国有能源公司的海外投资资金需求巨大，他们可以从多方面取得资金。外汇储备也可以配合他们的海外投资。像中海油服公司收购挪威深海钻井公司的行为，就 是一个值得投资的项目。同时，一些国有贸易和金融集团所属的能源公司（如中化集团的国际勘探开发公司和北方工业公司的振华石油公司）在海外取得了长足的发 展，并制定了长期的发展规划，对外投资资金需求较大，也可作为外汇储备资金的支持对象。
为了充分利用境外能源资源，今后外汇储备也应考虑支持一批 具有实力和经验的民营企业。根据我们调研，目前国内一批民营企业已经聚积了比较大的能力，开展国际油气和矿产资源开发。经营手段灵活，占领了一些战略合作 机会。但是，进一步的投资合作缺乏强大的资金后盾，因此规模偏小。建议中国投资公司或所属的海外能源投资公司在建立严格和完善的风险评估和监督制度下，通 过商业方式，支持有实力的民营企业/企业集团的海外投资。
中国社会科学网
UNCTAD
国际货币基金组织
世界银行
Country Report
Trading Economics
中华人民共和国国家统计局
全球政府债务钟
My Procurement
阿里巴巴
Alibaba
