中国电子化政府：历史、现状和挑战

信息来自： · 作者：陶学荣朱旺力 · 日期：28-03-2016

一、电子化政府的研究和实施现状

1、电子化政府（E-government），简单地说就是用电子方式提供政府服务，[1]其主干建基于Internet，类比于电子商务(E-commerce)。世界银行组织认为，电子政府可以包括三方面的内容：政府与公民间的互动（G2C）；政府和商业间的互动（G2B）；政府各部门之间的互动（G2G）。[2]

2、现在的政府结构和操作行为是工业社会的结果，反应是工业化大生产和专业化分工的要求，因此政府部门按各自的功能分门别类地建立，同时不同类别的政府层层授权，形成了权力金字塔，形成马克思•韦伯所说的“铁笼（Ironcage）。在当时，这种结构适应了工业化大生产，也有较高的效率。

但是，自20世纪80年代以来，一场资讯与通讯技术的革命迅速在全球扩展，网络正在影响我们工作、学习和交往的方式且深刻地改变我们的生活。电子商务方兴未艾，而电子化政府就是政府对这一趋势和要求的反应。

电子化政府不仅可以通过新技术为民众提供更便利的资讯和服务，并能提升服务素质，政府的服务更可以达到24小时不间断；而且其本身还会为知识经济提供良好的环境从而有助于保持经济持续繁荣、社会持续发展。电子政府通过更加透明化的服务也有助于防止腐败，而且为更广泛和深入的民主参与提供了可能。因此有学者指出，电子政府可能好似18世纪末民主革命以来政府面临的最大转型。[3]电子政府为21世纪实现更高质量、更高效率的政府以及更好的政府与公民关系提供了巨大的机会。当然最终电子政府还有助于降低成本，虽然在目前发展阶段不很明显，但其优点逐渐凸现。

3、从世界范围看，电子化政府的历史其实非常短，但其发展速度非常迅速，1996年全球的历史其实非常短，但其发展速度非常迅速，1996年全球的政府网页不少于50个，但到2001年，政府网页已经超过5万个。[4]就电子政府发展阶段而言，可分为四个阶段。第一阶段是起步阶段，是电子政府发展的早期较为普通的一种形式，表现为政府发布法规、指南、政府机构等种种静态资讯，政府与用户在网上互不联系。此时，政府上网除了提供取得资讯的电子渠道之外似乎并没有给公民什么好处；第二阶段是单向互动阶段，是政府提供某种程度的服务，用户可以下载一些政府表格等，并向政府提出建议或发出询问，但政府部门不一定要通过电子方式与用户沟通。第三阶段是双向互动阶段，是政府与用户在网上完成互动。例如，在网上下载表格，撰写后将表格发送到相关部门、企业和居民还可以与政府在网上沟通。第四阶段是成熟阶段，是网上事务处理，政府与用户在网上完成一切事务处理的全过程，俗称“无缝隙政府阶段”，政府和用户可能跨越行政边界完成一体化的操作。

4、中国政府于1999年1月22日宣布正式启动“政府上网工程”，“政府上网工程”主站点（http://www.gov.cninfo.net）和导向站点（http://www.govb.cn）也正式开通。至此，我国的电子化政府实现从计划酝酿到走向全面实施阶段，我国的各级政府相继走向网络化之路。以gov.cn结层的政府域名总数从1998年145个，剧增到2002年初公布的5864个，80%以上的地市级政府在网上设了办事窗口，这标志着我国电子化政府的发挥开始转入第二阶段，即可以开始实现政府与用户的单向互动。[5]。

二、国情制约下的中国电子化政府

1、与电子政府相关的基础建设投入严重不足，制约着电子政务长足发展。信息资源的采集和利用是实施电子政务的前提。目前，由于我国电子政务信息的资源整合力量不足，为建立政务信息数据库建设所需要投入的人、财、物不充分，导致了政府信息采集渠道不通畅、信息利用效率不高、信息管理复杂的现状。同时，因为缺乏建立统一信息化标准（信息化标准主要涉及到信息编码、网络通讯协议、操作系统、网络结构等），造成众多部门各开小灶——闭门造车。电子化政府发展急需加快基础投入，规范统一标准。否则，一方面导致了大量的资源浪费；另一方面，也无法真正地实现互联互通、资源共享，“大网”不见有，“小网”遍地开花的现将不会得到根本改变。

2、电子政务的网络基础和政务资讯平台发展严重不足，导致资讯的“公开”如同资讯的“空开”。电子政务发展的必然结果是从独立分割到共享集成，从“一站式”到“一网式”、“一表式”。网络硬件设施和政务资讯平台是电子政务的资讯载体和资源中心，作为网络的基础设施，政务资讯平台为政府各部门之间，政府与社会之间的沟通架起桥梁。但是，目前我国的网络环境普遍存在带宽偏低，资讯堵塞的现象，无法满足政务信息化的发展要求。政府网站出现了“三多”现象——“空站”多、“老站”多、“死站”多，具体表现为“三不”——建设“不合格”、更新“不及时”、资讯“不完备”。

3、电子化政府建设过程中，存在着重“电子”轻“政务”现象。电子政务并不是简单的政府“电子化”，电子政务的关键是“政务”，“电子”只是工具——“政务”在先，“电子”先辅。我国目前存在的问题是突出手段，忽视目的，从而造成高成本、低效益。电子政务最深刻的意义不在于实现“电子化”，而在于改革“政务”，在于将先进的政府管理和服务理念融合在系统中，真正起到利用技术手段优化政府的运行模式，整合政府职能的功效，建立政务“透明、高效、公开”的环境才是真正目的，而不是简单的将原有的工作方式进行“电子”化。

4、公务员缺乏相应的专业业务培训，缺乏相关的技能和知识，不懂得自己在部门里怎样做好电子政务。电子政务对政府公务员的知识、技能提出了更新、更高的要求，特别是要求公务员掌握现代的通信技术的网络技术，而现代通信和网络技术日新月异，使得多数公务员难以跟上知识和技术发展的步伐。从公务员的文化知识来看，经过1998年的机构改革，国务院近1.7万名公务员虽然有65%以上的人具有本科学历，但在地方政府，则相对较低，近500万名公务员中，拥有本科以上学历的人只占10%。即使一些学历较高的公务员，计算机操作方面的技能仍较欠缺。[6]所以，政府部门（特别是地方政府部门）急需能熟练掌握电脑和其用途的公务员，也急需培训出能专门从事网络维护和信息管理的专业技术人员。

5、与电子政务相关的法律和政策尚未配套，转换政府的运行机制缺乏法理依据。电子政务的健康、有序的发展离不开一个完整、统一的法律和政策框架。为保障政府信息化的发展，世界许多国家出台了专门的法律、法规和行政命令。而我国在电子化政府的立法方面严重滞后，目前只是对互联网管理出台了一些限制性的行政法规，而对于如何促进电子交易，使用电子签名和电子支付，认证网上政策、邮件、审批的效力还没有制定相应的法律法规，这在一定程度上也制约了电子化政府的发展。同时，对网络犯罪的预防、监督和责任追究没有完整的法律依据，因此，法律制度和相关政策的欠缺成为电子政务实施的瓶颈。

6、我国传统的官僚主义的行政作风与电子政务带来的公开性和透明性格格不入。官僚主义的行政作风害怕改革创新会对其既得利益造成威胁。享有“民众行政理论家”之称的帕金森认为：组织机构的运行和存在，很大程度上不是为了实现组织的目标，而是为了保护和维持组织机构本身内部的存在关系和权力威信。[7]这种威信的获取是建立在官员们拉远同大众距离基础上的，距离产生了权威。在中国传统的行政模式下，政府部门及其官员蒙上一层神秘的“面纱”，“门难进、脸难看、事难办”的现象普遍存在。“思想解放是社会变革的前提，观念创新是一切创新的先导”。[8]服务是21世纪管理的本质，服务精神是21世纪政府行为的灵魂。电子化政府公开性和透明性的特性就要求政府及其官员必须实现从“政府本位”和“社会本位”，从“官本位”到“民本位”的范式转移。其实，电子政务带来的不是政府“权威”的丧失，而是解除其享有的“特权”。

三、中国电子化政府发展的对策

1、争取政府的支持，是电子化政府成功的原始动力。政府是电子政务的主体，是支持、计划、设立和实施电子化政府的主要推动力。缺乏政府和领导的重视，电子政府建设也是“空喊口号”。取得中国电子政府的成功，首先要以政府为主导，制定科学可行的电子政务建设总体策略，理顺电子政务建设同深化改革、扩大开放、加快发展的关系。政府部门必须认识到电子政府是新世纪中国政府发展的方向，明确树立各级政府部门在网络上的新形象，促进政务公开，提高透明度，建立管理扁平，决策科学、民主高效的现代化“网上政府”是中国政府发展的目标。因此，政府要积极开展网上会议、网上办公、网上缴费、网上咨询、网上信息披露等一系列为公众服务的现代化办公手段。由于资讯和通讯技术的革命，人类已经进入资讯社会，资讯成为与土地、劳动力和资本等同样重要的资源，便利的和充分的资讯更成为经济发展和社会繁荣的前提。面对挑战，电子政府是政府适应知识经济和资讯社会的必由之路。电子政府不仅本身能提高政府的服务质量，而且直接为知识经济和资讯社会提供了必要的支援从而有助于持续繁荣。

2、借鉴发达国家电子化政府的成功经验，是中国电子化政府成功的直接动力。从一些发达国家电子化政府的成功经验可以看出，电子政府只是政府和迎接未来挑战的工具之一，电子政府要取得成功，还必须有政府全面的改革做后看，这就要求政府首先从指导思想上改变传统的仅注重过程，以专业分工各自为政的作法，要向民营机构学习，注重具体成效，打破各部门的藩篱，以公民为焦点，提供便民的“一站式”和“三位一体”的多方面服务（“三位”指公民、顾客和纳税人；“一体”指一体化），实现全面质量管理（TQM）。其次在技术上要解除各级、各部门各自为政的网页，建立统一的门户网站，提供在线申请和可供下载的申请形式，以便顾客访问；还要协调各部门之间的运作，解决在经济转型的大环境中，电子政务带来的专业化、市场化、现代化的新情况和新矛盾。这也是需要政府支援的原因。

3、保障网络安全，是中国电子化政府成功的智力源泉。网络自身的缺陷、病毒入侵和黑客攻击构成了对电子政务的最大威胁。在实行在线网上交易服务时，安全已成为最重要的挑战。安全问题不仅涉及到个人隐私和信息的保护，而且涉及国家安全、全球竞争和公民权利。所以，要坚持安全至上的原则，努力做好防范措施，要充分利用物理隔离、网络防火墙、数据加密、权限设施、电子认证等安全技术、确保网络安全。但在安全和效率的博弈中，如何保障系统的安全，又不失电子政务的真正内涵——应用方便、实施高效，是政策制定实施策略中一个较难把握的问题。在具体设计方案的时候，应根据系统的实际应用情况，设定不同的安全级别，平衡安全和效率的关系，不同的电子政务应用系统对于安全的要求各不相同。人们常说，一个门需要几把锁取决于门里面放了什么东西。显然，锁设得越多，安全成本就越高，使用效率就越低。

4、相关法律法规配套建设，是电子化政府成功的重要保障。在电子政务的建设中，必然涉及到一系列法律问题，主要包括：涉及规范政府信息公开的法律，如信息公开法；涉及政府信息资源管理的法律，如政府信息资源管理法；涉及个人隐私的法律，如隐私保护法；涉及商业交易的法律，如网络交易法、商业秘密保护法；涉及知识产权保护的法律，如专利法、著作权法、商标法等；涉及信息安全的法律，如信息安全服务法；涉及政府信息化的其他法律的修改，如行政法、刑法、档案法、保密法，等等。就目前来说，我国加快电子政务的法制化建设内容是，建设与政府信息化相关的基础法律，如政府信息公开法，政府信息资源管理法，同时，调整一些已不能适应信息化时代要求的法律，如行政法、著作权法、专利法、刑法等。

5、建立电子政府不仅需要不同政府部门之间、不同层级政府之间的合作，更需要政府与私营及非政府机构合作。政府自行提供的“电子政务”要和企业的“电子商务”结合起来，实现企业和社会良性循环，建立起双向互动机制：第一，社会为企业创益，企业引领政府的创新，政府服务于社会；第二，社会要求政府指导企业，企业服务社会。

参考文献

[1] http://www.cabinet-office.gov.uk/innovation/2000/delivery/e-gov.pdf.

[2]http:///www1.worldbank.org/publicsecror/egov/definition. htm.

[3]http://www. crossingboundaries.ca.

[4]http://unpan1.un.org/intradoc/groups/groups/public/documents/un/unpan003984.pdf.

[5][6]刘文良等.中国政府职能转变问题报告[M].北京：中国发展出版社，2003.276,279.

[7]丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，1999.252.

[8]颜迁锐.创新七要素[J].价格月刊.1998,(11)

（本文发表于《江西社会科学》2004年第2期）

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