未来十年中国电子政府的发展和对策
信息来自：http://www.ccw.com.cn · 作者：吴江 · 日期：28-03-2016
1999年是我国“政府上网”年，在信息化带动工业化的思想指导下，我国各级政府开始积极推进政府信息化建设。截止到2001年1月底，中央和国家机关在互联网上已建立 52个站点，gov.cn下的政府站点域名从最初的145个发展到4722个。自2002年中央17号 文件颁发之后，全国出现了电子政务热，一场全国范围的，自上而下推进电子政务建设的局面已经形成。推进电子政务建设，加快政府职能转变，提高行政质量和效率，增强政府监管和服务能力，增强政府行政的透明度，促进社会监督，已成为政府改革的共识。但就全国范围而言，电子政务建设效果较好的，仅限于部分发达地 区和某些重要政府职能部门。大量的已经进行了电子政务建设的经济欠发达地区，由于种种现实原因，电子政务的实施反而使政府一时无所适从，先进的办公手段被 迫闲置。在一些地方，电子政务成为政府信息化部门的职责，而非政府职能部门的职责。
如果把上世纪80年代国内政府机关的办公自动化建设作为开端，我国政府政务电子化已经持续了近二十年。以下根据国外电子政务建设与发展的经验，针对我国电子政务目前发展的状况与趋势，提出未来十年我国电子政务的发展方向与对策。
一、以标准化为纽带，实现信息共享
1. 标准化是电子政务建设的基础
“ 十五”期间，中国电子政务建设的一个主要目标就是形成标准统一、功能完善、安全可靠的政务信息网络平台。无论是网络统一平台还是资源共享，都需要标准。多 年来，我国各级政府、部门在信息化建设中各建系统，各自为政，缺乏统一的规划和标准的状况，形成许多低水平的信息孤岛，给国家造成极大的浪费。信息孤岛使 得大量的信息资源不能充分发挥应有的作用，效率低下，已经成为阻碍我国信息化建设进一步发展的最大障碍。因此，连通各个隔绝的系统，把分散的资源整合起 来，提升系统，是我国下一步信息化建设的中心课题。其实在整个电子政务建设的各个层面上，大量的标准已经存在，需要中央政府进一步地明确和贯彻实施。国内 外信息化的实践经验证明，信息化建设必须有标准化的支持，尤其要发挥标准化的导向作用，以确保其技术上的协调一致和整体效能的实现。标准化是电子政务建设 的基础性工作，它将各个业务环节有机地连接起来，并为彼此间的协同工作提供技术准则。通过标准化的协调和优化功能，保证电子政务建设少走弯路，提高效率， 确保系统的安全可靠。统一标准是互联互通、信息共享、业务协同的基础。
对策：构建电子政务标准化体系
电子政务标准体系是电子政务标准化工作的核心，也是电子政务总体设计的重要内容，它为电子政务标准化工作勾画了一幅整体“蓝图”。
2002年5月，国家标准化管理委员会和国务院信息化工作办公室联合发布了《电子政务标准化指南》总则部分，与之相关的电子政务工程管理、网络建设、信息共享、支撑技术、信息安全等方面的技术要求、标准和管理规定将在2003年完成。以此为基础，按照电子政务标准技术参考模型（图1），我国电子政务构建的电子政务标准体系由6部分组成：
（1）总体标准。包括电子政务总体性、框架性、基础性的标准和规范。
（2）应用标准。包括各种电子政务应用标准，主要有数据元、代码、电子公文格式和流程控制等标准。
（3）应用支撑标准。包括为各种电子政务应用提供支撑和服务的标准，主要有信息交换平台、电子公文交换、电子记录管理、日志管理和数据库等标准。
（4）信息安全标准。包括为电子政务提供安全服务所需的各类标准，主要有安全级别管理、身份鉴别、访问控制管理、加密算法、数字签名和公钥基础设施等标准。
（5）网络基础设施标准。包括为电子政务提供基础通信平台的标准，主要有基础通信平台工程建设、网络互联互通等标准。
（6）管理标准。包括为确保电子政务工程建设质量所需的有关标准，主要有电子政务工程验收和信息化工程监理等工程建设管理方面和标准。
针对目前许多政府信息系统相对独立，形成一个个信息孤岛的现状，应确立“以标准化为纽带”来建设电子政务系统的原则，具体体现在以下几个方面：
（1）信息安全基础设施标准化
在现有标准基础上，提出适于我国电子政务建设的信息安全基础设施标准，如公钥基础设施PKI、授权管理基础设施PMI、可信时间戳服务体系等。
（2）网络基础设施标准化
在现有标准的基础上，提出适合于我国电子政务系统的网络基础设施标准，比如网络可信接入、可信传输、可信管理等。
（3）应用与服务标准化
在现有标准的基础上，提出适合于我国电子政务系统的应用与服务标准，比如政务系统可信Web Service、安全XML、具体电子政务业务规范等。
2.信息共享才能发挥电子政务的效益
电 子政务发展到现阶段，需要突出解决的是信息资源共享问题，把该共享的信息完全共享，电子政务才会更有效。总的来说，就地市以上的政府而言，我国的电子政务 建设已经过了初级阶段，基本的硬件条件、数据库等基础都已经建立起来了。前几年的政府信息化为电子政务打下了良好的基础。目前全国已有2200多个政府部门的网站推出了各种网上办公业务。一些政府功能的网上典型应用已初步得到推广并收到成效，如中国人民银行的网上支付、教育部的网上教育、劳动部的就业信息网等等。
近一两年来，电子政务又开始向更高层次发展，主要表现在 ： 北京、上海、深圳、广州等一些发达城市及青岛、南海等电子政务示范工程城市纷纷提出实现政府面向企业和市民的网上审批、管理和服务，政府内部则初步实现电 子化和网络化办公，建成体系完整、结构合理、高速宽带、互联互通的电子政务网络体系，最终建成共享的信息资源库，全面开展网上交互式办公。
作 为一个完整的概念，电子政务系统由“一个技术平台，四个资源整合”构成一个有机整体。一个平台是指数字化、网络化、信息化的技术集成平台，四个整合是指政 府资源整合、企业资源整合、社会资源整合及社会服务整合。电子政务系统突破了传统工业社会的政府办公模式，建立了适应网络社会的“一站”、“一表式”的新 模式，是网络信息技术为政府带来的传统管理模式上的变革。
2002年12月，广东省统一电子政务网络平台正式开通，从而结束了广东省各市“单打独斗”搞电子政务网络平台的时代。目前已有21个地级以上市和省四套班子、44个 省政府直属部门通过省电子政务网络平台连通，共享互联网接入带宽资源、机房资源和服务器资源。以后省直部门之间、省市部门之间可进行网上公文交换，最终实 现公文交换无纸化。除了已连通的政府部门，目前分散在各地区、各部门的政务网络系统将逐步统一到全省电子政务网络平台上，今后各部门新上的电子政务应用业 务系统也要放在平台上运行。统一电子政务平台，使原来分散的业务系统整合，共享互联资源。
现阶段要解决信息共享和交换的问题。围绕电子政务相关的三大行为主体：政府部门及其工作人员、企事业单位及其他社会组织与社会公众，形成了七类电子政务应用模式。
这 七类电子政务应用模式为：第一，集成信息门户与应用门户，提供一站式整合服务。第二，政府内部资源共享与交换，即突破部门之间与地区之间的纵横限制，解决 电子政务应用系统现存的大量“信息孤岛”问题，实现政府跨部门协同应用，提供一个能实现不同业务系统、不同类型数据进行有效转换和交流的统一的交换共享平 台。第三，智能化分析与辅助决策。第四，信息安全保障与监管。第五，政府与企业之间电子商务服务。第六，政务公开与民主监督。第七，个性化电子社区服务。
目前，自下而上的信息共享和交换需求呼声越来越强烈，电子政务在基本建设阶段取得了一定成果之后，要提高应用效果，必须有效甚至彻底解决信息孤岛问题，把该共享的信息完全共享，这样才能真正发挥电子政务的效能。
对策：建立专门机构，拆除信息屏障
几 年来电子政务工程项目的实践，使人们对于电子政务工程的复杂性有了新的认识。许多国家和地区的经验表明，最复杂和最困难的问题是政府公用平台和信息共享的 实现。为了实现方便企业和居民的“一站式”的服务，几乎没有一个电子政务工程项目不和“上、下、左、右”发生关系。拆除存在于部门之间，中央和地方各级政 府之间的各种藩篱和障碍，几乎成为每一个电子政务工程项目建设中最难以应付的挑战。目前，虽然人们已经认识到了这个问题的重要性，但是，真正能够解决这个 问题的办法仍然缺乏。从组织机构的角度来看，有些国家为此组建了专门的电子政务管理部门，如法国政府设立了“电子与通讯技术局”，意大利政府成立了“技术 与革新部”，爱尔兰政府成立了“联络局”等，来协调政府各个部门之间的电子政务工程项目的建设。从管理的角度来看，一些国家开始强调政府必须作为一个整体 来组织和实施电子政务的工程项目，以避免政府部门各自为政和信息的重复采集。为了做到这一点，一些国家开始强调电子政务工程必须按应用系统拨款，而不是按 政府部门（条条）拨款；工程队伍必须按项目组织，而不是按部门组织。美国联邦政府在评审所有的联邦政府电子政务工程项目时，即特别强调跨部门、跨层级（与 州政府和地方政府）的合作，避免重复建设和信息的重复采集。
在人事的安排上，为了明确责任，政府首席信息官制度也逐渐受到各国的重视。如美国、加拿大、南非等国都将电子政务的责任官员任命为政府的首席信息官，以统一管理和协调政府所有的电子政务工程项目；英国
则设立了部长级的“电子特使”，作为政府最高层级的电子政务建设协调官员。我们应当重视和加强从既懂机关业务又懂信息技术、有实事求是和创新精神的业务和技术骨干中选拔和培养专职CIO人才，使行政领导和一把手拥有具有专业知识和丰富经验的合格的、得力的信息化建设助手。我们应当创造条件，尽快建立CIO制度。这是我国电子政务技术管理的客观需要，也是我们抓住机遇，战胜挑战，取得电子政务建设成功的必要条件。
二、建立开放的电子政务体系结构
电 子政务是一个长期的应用过程，随着政府机构职能的改革，电子政务系统本身需要不断地调整，这是电子政务任何系统建设必须考虑的问题。在电子政务被列为我国 信息化建设的重点任务后，国务院组织了上百位专家对国家电子政务进行研究，形成了一套电子政务发展战略框架。按照“十五”期间全国电子政务建设指导意见， 我国电子政务建设工作将主要围绕“两网一站四库十二金”重点展开。
“一站”，是政府门户网站；“两网”，是指政务内网和政务外网；“四库”，即建立人口、法人单位、空间地理和自然资源、宏观经济等四个基础数据库；“十二金”，则是要重点推进办公业务资源系统等十二个业务系统。这12个重点业务系统又可以分为三类，一类是对加强监管、提高效率和推进公共服务起到核心作用的办公业务资源系统、宏观经济管理系统建设；第二类是增强政府收入能力、保证公共支出合理性的金税、金关、金财、金融监管（含金卡）、金审等5个业务系统建设；第三类是保障社会秩序、为国民经济和社会发展打下坚实基础的金盾、社会保障、金农、金水、金质等5个业务系统建设。“两网一站四库十二金”覆盖了我国电子政务急需建设的各个方面，涉及信息资源开发、信息基础设施建设与整合、信息技术应用等领域。特点各异，又相互渗透和交融，将初步构成我国电子政务建设的基本框架。
目 前我国信息化建设和电子政务建设的现状是，信息网络基础设施建设远远领先于应用系统建设和信息资源开发，造成了有路无车，有车无货的现象。甚至在有些地方 谈起电子政务和信息化，就是要建网、购置设备，低水平重复建设非常严重。电子政务建设原则上不鼓励建设专网，而是要在满足业务需求的基础上，充分利用现有 网络设施，减少不必要的重复建设。
对策：建立开放性、兼容性、可扩展性和可维护性的电子政务系统
电子政务建设是投资大、历时长、涉及面广的系统工程。面对众多的硬件商、系统软件商、数据库厂商、应用软件商，全面的开放性、普遍的兼容性、可扩展性和可维护性已成为衡量电子政务系统的一个重要标准。
电 子政务系统的开放性主要体现在对异构平台的适应方面。平台包括网络平台和数据库平台两大类。网络平台开放性要好，应能对多种协议都提供支持；在数据库平台 方面，电子政务应用系统应能够支持对多种异构数据库的访问。从应用角度看，电子政务的开放性表现为不同政府部门相互间的信息按预定规则开放，政府内部各部 门、企业和社会公众之间的信息开放。
兼容性表现在新的电子政务系统应该向下兼容，即我国政府部门已经开发应用了大量的政务系统，如金卡、金关、金税、金盾等，这些系统还正处在不断的发展过程中，大部分系统已经被证明是行之有效的电子政务应用系统。新建设的电子政务系统应对原有系统能够向下兼容。
可扩充性包括网络的可扩展性和应用系统功能的可扩展性等，如人员增加和政府部门职能增加，会引起对电子政务系统的扩展要求。在网络设计时要充分考虑到将来网络扩展的可行性，预留适当的接口；在应用系统功能上，应尽可能模块化。
可维护性可以通过增加系统的伸缩性和可重用性来解决。在电子政务建设过程中，应结合分布式应用的网络特点，在开发过程中通过多层C/S体系，实现应用在网络中的灵活配置，将业务逻辑独立出来单独进行部署，从而实现方便的维护。
应将领域分析和复用、面向对象和分布式组件技术与电子政务系统的分析和设计结合起来，从根本上实现电子政务建设系统级的可重用。
三、权衡安全与成本
电 子政务的安全问题备受人们关注。安全问题是电子政务的首要问题，政务系统的安全决定了政府机构的业务能否正常开展和执行。电子政务的安全风险主要来自于物 理风险、无意错误风险、有意破坏风险、管理风险和其他风险。由此可以归纳出，电子政务的安全主要有物理安全、网络安全、信息传输安全、信息存储安全、信息 访问安全、制度安全、人员安全、有关防病毒方面的安全和电子政务系统的身份认证等。
电 子政务的安全问题确实重要，然而在建设电子政务系统时，仍应本着“实用第一、量入为出”的原则，并在实施之前进行认真细致的需求分析，以确定最适合的安全 的软硬件配置方案。超出安全保密管理要求的建设不但没有必要，而且会造成资金上的浪费。要加强核心技术的自主研发，尽快使之产品化和产业化。尤其是操作系统技术和微处理芯片技术，无论对国家信息安全基础设施还是对政务信息安全保障系统，都是至关重要的。
以PKI/CA（公钥基础设施/数字证书）系统建设为例，当前几乎所有的规划和方案，甚至是县、区级的都在规划建设这样的系统。虽然PKI/CA是 基于互联网应用的最新和最先进的安全系统，但它针对最基础的安全目的，是在互联网环境中为用户建立如同手迹、印鉴那样的可信任、不可抵赖功能，主要是身份 认证和电子签章。它绝不是信息安全的全部内容，而是原有信息安全技术在互联网环境上应用的重要组成部分。就其最基本的要求而言，是拥有最广的信任范围，即 用户的数字证书能够随处可用，如现实生活中的手迹、印章那样。盲目建设PKI/CA，各自所发证书互不认证，恰恰破坏了PKI/CA最基本的应用需求，不但会造成巨额资金浪费，还可能形成网络割据，造成数字鸿沟。
对策：建立完善的安全管理体系
必须清醒地认识到，建立我国电子政务PKI/CA体系事关全局，应严格按照国家有关主管部门的统一部署，有序建设。国家信息化办公室已就此做出明确规定：由国家密码主管部门牵头，会同有关部门成立国家PKI协调管理委员会，指导电子政务PKI信任体系--国家电子政务根CA和桥CA建设。所以，各级地方和部门应在国家根CA的体系下，按照国家的统一部署有序开展这项建设。
图2 电子政务系统的安全支撑体系
解决电子政务中的安全问题，关键在于建立完善的安全管理体系。
在技术方面，电子政务的安全支撑体系（图2） 由从网络系统层到应用层的多项安全要素构成，具体包括：统一的安全策略、统一的数字证书及支撑平台、统一的数据资源访问控制机制、统一的网络安全措施、统 一的系统冗余措施和统一的数据备份和应急方案。其中较为重要的模块有：位于数据链路层及网络层的信道加密及管理模块，网络防火墙、访问代理、攻击检测等模 块，数字证书应用管理系统，身份认证、访问控制应用支撑平台，系统监控、日志分析、系统管理模块和Web监控、在线保护模块。
在管理方面，可以通过安全评估、安全政策、安全标准、安全审计等四个环节来加以规范化并进而实现有效的管理。
在 服务方面，主要是构建外部服务体系，包括相关法律支撑体系、安全咨询服务体系、应急响应体系、安全培训体系等。相关法律是从法制角度对政府信息化及其安全 问题做出严格的规定；咨询服务体系是由第三方为政府机构提供技术解决方案、安全技术分析等；应急响应措施是在政务信息系统发生异常或遭到破坏时提供尽快解 决问题、恢复正常的方法手段；安全培训体系主要包括安全意识与安全理念培训、安全基础知识培训、安全管理培训和专业安全技能培训等。
四、加强数据库的建立与开发
在 企业信息化中，特别强调数据，这就是所谓的“三分技术，七分管理，十二分数据”。这一条对电子政务应当也是适用的。目前我国信息化建设和电子政务建设的现 状是，信息网络基础设施建设远远领先于应用系统建设和信息资源开发，信息资源开发严重不足，造成了有路无车，有车无货的现象。甚至在有些地方谈起电子政务 和信息化，就是要建网、购置设备，低水平重复建设非常严重。尽管电子政务的核心是政务，但是，如果没有信息资源管理为支撑，没有强大的数据库支持，电子政 务就难以取得实质性的效果。建立了以数据为中心的统一信息资源管理平台，才可能讨论以流程为中心的统一业务处理平台、以用户为中心的服务支持平台，以及以 策略为中心的安全、服务和系统管理平台。
目前，中文信息不足互联网上信息的千分之一，这和汉字拥有最广泛的使用者是不相称的，长期以来我国政府部门掌握社会信息资源80%的有价值的信息，3000多 个数据库，但大部分都还是“死库”，亟需要采取有效手段让这部分库“活”起来，进入市场进行流动，产生增值。各省有关部门对于启动省内政府信息资源通过网 络手段开发利用作了一定的工作，但在全国范围内还未形成将政府信息资源开发利用的态势，缺乏行之有效的组织和办法。国家的政府信息部门并没有真正发挥起作 用，势必引起信息市场的混乱，“垃圾”信息、失真信息随处可见，企业和个人常常无法通过正规渠道获取统计资料等信息，不可避免地给一些企业造成经济上的损 失，阻碍了社会生产力的发展。
究其原因，一方面是互联网这种最廉价便捷的获取信息的方式在我国刚刚兴起，一些政府部门对于把自己的信息拿出来共享的意识还不够强，有些政府部门的部门利益 意识又太重，不愿把信息拿出来共享，这就亟需我国信息主管部门对其进行组织和引导；另一方面政府部门信息资源的开发利用缺乏灵活的机制和政策：长期以来政 府信息部门的大量建设资金投入到硬件设备上，缺乏信息录入、信息更新、信息深加工的专项资金和技术，更缺乏把这种信息资源进行加工后产生增值的手段。
对策：以信息资源管理为支撑发展电子政务
电 子政务建设必须以“信息资源管理为支撑”。所谓以“信息资源管理为支撑”，就是摆脱只注重局部应用或以网络为核心的观念，将各个政府部门信息资源进行后台 集中和统一管理。它包括几方面的涵义：首先是通过统一的接口与标准，将数据统一集中；其次是管理这些统一的数据；最后，就是使这些数据能够与其他部门分 享，从而实现信息资源的有效利用。
公 众对政府服务满意度的评价依据不仅包括政府的服务质量，也包括与政府打交道所花费的成本，包括时间、精力等等。数据信息的快速响应要求不仅体现在政府的对 外信息服务，还体现在政府内部业务流程上下游间的数据传递，根据“木桶理论”，最慢的业务环节决定整条业务链上的数据传递速度。政务服务与管理业务流程要 保证绝对信息畅通才能有效降低双方的“交易成本”。
从长远来看，高质量的数据分析结果和数据响应速度必定一起成为政务服务满意度的两大决定性因素。所以电子政务第一步是通过数据库建设整合资源、整合系统，先帮助管理决策。第二步是帮助政府提高办公效率。内部搞好了，服务老百姓是自然而然的事情。
五、实现电子政务的完整性
电 子政务不等于政府网站，我国电子政务的发展缺乏宏观统一规划，没有明确提出电子政务的发展目标，也没有制定相应的发展规划。“条块分割”的管理体制与电子 政务的统一性、开放性、交互性和规模经济等自然特性产生了冲突。现在，一些地方政府只是把一些法律、法规、政策、条文从纸上搬到了网上，公开的信息量少， 信息更新也不及时，网页与网页之间的链接渠道很少。这样的政府网站缺乏与用户的交流沟通，政府与上网公民之间缺乏互动性、回应性。因而，难以发挥电子政务 的真正作用。
电子政务是政府机构利用现代信息网络技术，实现高效，透明，规范的电子化内部办公，协同办公和对外服务的过程，完整的电子政务系统应该包括功能层、监管层、效益层三个部分。
1.功能层
在最核心的功能层中，除了直观的对外服务，还应该具有内部办公和协同办公两方面的功能，这是电子政务对政府工作有效性和效率的直接反映。
电子化内部办公是指政府机关利用信息网络技术，构建业务基础平台，实现内部事务处理、管理决策及时、准确进行的行为，应该采用内部通信、信息发布与交流、信息共享、工作流程自动化、文档管理自动化、远程办公、人员培训等要素进行测评。
电子化协同办公是指不同政府机构之间通过网络进行信息交流和事务处理。比如海关与税务部门进行网上联动征收进口货品关税就属此类范畴。应该采用部门间信息共享程度、共享信息安全权限系统、信息传递及时性、信息传递安全性、系统间接口兼容性等几个要素进行评测。
2.监管层
包括上级监管、同级监管和人民监督三个维度，这三个维度可以客观、准确的反映政府透明程度，有效保证政府的廉洁，有效衡量政府监管工作的有效性和效率。现在在电子政务实施方面体现比较多的是人民监管，但是在一定时期内更可行的监管应该是上级和同级监管。
上 级监管能够保证上情下达、政令畅通，能够保证中央的政策决定能够不折不扣得到实施，能够有效抑制地方保护主义的泛滥。上级监管的主体是上级政府部门、人 大、政协和纪律检查委员会。应该采用政策传递效果、重大工程透明度、组织流程公开度、目标考核监督、政绩跟踪、监督等主要要素进行评测。
同级监管能够保证政府工作的有效性，政府工作过程的规范性，政府工作人员的廉洁。同级监管的主体是监察部、纪律检查委员会、审计局。应该采用人事任免的公开度、政府工作流程的透明度、领导干部自身经济状况公示度、政府各部门规范化审计等主要要素进行评测。
3.效益层
电子政务具有良好的经济效益，但是在实际工作中，往往有些领导干部错误认识电子政务经济效益的体现，以至个别网站出现“注册交费后三天开通”的字样，到底什么是电子政务的经济效益？应该从以下要素认识电子政务在经济方面所展现的力量。
直 接投资。目前，各级政府已经安排了专门预算投入到电子政务的建设中。这些预算将用于采购所需的各种设备，软件，还将用于内部人员的业务培训，第三方咨询机 构的专业服务和系统的运营维护等。这些直接投资拉动了消费，为相关的商家创造了经济效益。除收集直接投资方面的数据外，确认投资去向也是测量直接投资的重 要方面。
投 资乘数效应。政府在整个社会经济生活中扮演了举足重轻的角色，在中国尤其如此。当政府机构已经实现了相当程度的信息化的时候，企业，团体或个人为了与政府 对接，必然也会寻求信息化，因此引起衍生的信息化消费，而这种消费的数量级比政府直接投资大的多，体现了政府投资的乘数效应，或叫倍增效应。
企业成本降低。有了电子政务，企业与政府打交道的直接费用和时间成本都将降低。
公众成本降低。与企业情况类似，电子政务带来公众与政府发生联系时直接
费用的降低和时间减少。由于政府的服务对象是所有公众，公众所降低的费用的累积是相当可观的。
政府运营成本降低。电子政务对政府运营的影响是明显的。据英国政府主管互联网的官员最近透露说，未来10年间，英国400万名公务员队伍中，至少有1/5，即80万名公务员将因他们的工作被互联网取代，而可能失业。例如，英国政府目前已将各项政府服务搬到网上，市民已经可以在网上交税、申请福利金等，政府部门原本雇佣80万名工作人员来完成这些工作。此外，互联网的运用，还会让英国政府未来10年节省下20%的薪金。
六、根据条件和需求，着眼于应用设定电子政务建设的具体目标
埃森哲公司在调查各国电子政务发展水平时认为，中国电子政务建设一直以来比较追求表面的东西，而在电子政务建设到底为老百姓带来什么，电子政务在改善政府部门合作和沟通是否发挥了作用方面的思考却远远不够。
重 硬轻软、重网络轻应用是中国电子政务的切肤之痛，这种由技术启动、厂商推动的发展模式已经成为电子政务建设的最大误区；其次，系统建设和规划时没有将关键 业务放在重要的位置；第三，在业务规划建设中缺乏跨部门业务，一些地方在做信息化规划时将部门边缘划分得十分清楚，但实际上，相当多的政府业务都是跨部门 的，如果还是由一个个部门去做，对于改善政府效率的作用是很小的。不少投资金额多达数千万、上亿元的规划和方案在应用项目上多是些宏观、概念方面的题目， 不但与实际应用开发相去甚远，且投资比例很小。多年来，众多失败的信息化建设项目无不与此有关。根据摩尔定律，信息技术产品每十八个月--仅一年半时间--就会提高一倍性能，下降一半价格。在电子政务建设三，我们必须把有限的财力集中在电子政务的应用项目上。
随着电子政务的升温，在总体上处于起步阶段的我国电子政务的目标，是决策支持还是政务公开、提供服务，是提高效率还是资源共享？中央17 号文件已经明确指出我国电子政务建设要坚持先监管，后服务的原则。但是，对于不同的政府和部门而言，应该从实际出发，根据条件和需求，以应用为导向确立电子政务发展的重点。
对策：确立电子政务发展优先级，实现滚动式发展
作为一种全球性的努力，电子政务的发展迄今已有五年的历史。五年来，世界各国在电子政务的发展上都有各自的经验教训，其中，特别值得一提的是有一条经验已经形成了全球共识，那就是对于电子政务的发展，必须从实际出发，循序渐进，讲求效益，才可以取得成功。
电 子政务要取得成功必须确立优先级，提出实施策略，回答在现有基础之上，如何实现这个目标。我们发现，有的部门和地方的规划都是些大而全的需求，缺乏分析。 从实践来看，世界各国几乎无一例外地以电子税务作为电子政务的启动工程或第一优先项目。因为，电子税务不仅大大地提高了政府税收的有效性和效率，而且有效 地提高了全社会的完税率。此外，电子税务还可以实现全社会最复杂的档案系统的建立，其意义更为深远。因此电子税务成为当前国际上最复杂、最成熟的电子政务 应用系统。
综观世界各国实践可以发现，电子政务是政府解决其所面临的紧迫的经济和社会问题的一种手段，是推动经济与社会发展的一个工具。因此，每一个国家或地区在选择发展什么样的电子政务应用系统时，应该首先审视一下自身经济与社会发展的紧迫问题是什么，而不是盲目跟风。
现阶段，发达国家电子政务的重点无一例外，强调的都是服务，如何利用Internet更好地为居民和企业服务。但是在我国，首先是上述的政府内部事务处理尚未网络化，难以支持网络化服务。其次是网络普及率仍很低，还不到5%，而发达国家一般都在50%以上，甚至70%以上。政府即使开展网络化服务，仍不能让大众普遍享受。最后，我国信息化是在工业化尚未完成的条件下进行的，电子政务是在市场机制已经初步建立但远未完善的条件下进行的，市场监管、信用体制等亟待建立或加强，这种需求在发达国家总体来看是不存在的。
因此，在我国，在当前和今后一段时期内，电子政务的重点，应该首先是加强政府有效监管能力，其次是提高政府工作效率，然后是积极开展服务。对于地方政府，特 别是最接近居民大众的基层组织，应更多地强调开展服务。至于服务的电子化和网络化，则要因地制宜，不搞一刀切，关键在服务能有实效。
对 于一些监管职能不多，而服务功能更多的部门，可以从政府外网建设入手，以此形成对内部系统的强烈需求，带动内部办公和业务网的建设。政府外网建设开始时不 要把目标设得太高，别指望一步到位。有些业务已经是很流程化了，系统实现起来也比较容易，而且明显能减轻劳动强度和提高效率，那也应该先做起来，为内部服 务。比如财务财产管理，人事档案管理等等。
应用是促进电子政务建设的核心力量。据调查，广东积极开展社会保障和信用系统等重点工程电子政务建设。目前，全省已完成简易开通和设计工作，并在广州、顺德、珠海、南海等地开始单项和综合业务试点，整个系统将在2003年完成。运用这个系统，全省21个地级市和102个县区公安局，已将传统的办证业务转换成流程化的工作模式，工作效率提高了，群众方便了，相互制约和监督的作用更加增强。例如，广州市工商局建成开通企业工商注册和年检并联审批系统，在涉及前置审批的40多个部门中，已有市区两级政府共59个相关审批单位加入了网上综合服务平台，正式开展审批业务。过去一个企业从申请领证到最终领取营业执照，短则2－3个月、长则半年，如今只需要8天就可领取工商营业执照。广州天河区利用电子政务开展“区长信箱”、“市民留言板”、“政府呼叫中心”，沟通了政府与市民渠道，解决了涉及环保、投资、社会治安、劳资纠纷等多方面问题。而粤东潮汕地区，运用电子政务实现“重塑形象，重建信用”也已取得良好效果。
电 子政务建设的最终目的是要应用。电子政务系统成功的标志之一，就是能够真正地被用户使用，即有很强的实用性。越来越多的政府和企业已经充分认识到成功的电 子政务建设必须结合政府关键业务需求与业务应用寻找突破口，以关键业务应用流程的网络化来带动整个政府职能的转变。因此，政府业务应用是将电子政务推向更 高层次的关键环节。
应 用造就了信息系统的成功。没有实事求是的科学态度和坚持不懈地围绕应用，在建设和管理中艰苦努力，信息系统就不可能获得成功并得到发展。随着应用系统按照 需求的不断提出，一代又一代的升级、扩充，数据资源不断积累、丰富，发挥的作用不断增强，业务领域不断拓展，应用的深度、广度不断增加和应用规模不断扩 大，应用的整合和协同服务不断完善，最终发展成为可靠、有效的电子政务系统。这充分体现了事物按照由低级向高级，螺旋式上升，逐步发展的客观规律。
七、通过电子政务引领政府改革
电子政务的概念产生于上个世纪90年代。在此之前的OA、MIS之所以不被称为电子政务，而基于互联网的政务应用则被称为电子政务，主要是因为互联网带来的电子政务应用将会极大地影响政务工作的模式，创造前所未有的政府工作形态。有了互联网这样新的工具，才造成了政府对社会服务职能重组的新机会。
电子政务已经成为世界各国普遍追踪的潮流。综观美国、英国、加拿大、法国、日本等发达国家电子政务发展的状况，有一些普遍的动向值得我们注意：改革现有的行 政程序；充分运用信息手段；重视建立政府与社会的互动；致力于提供更加快捷、方便的公共服务，提高办事效率和透明度等。
目前，我国一些政府部门对电子政务的认识不足，成为制约电子政务发展的一大因素。电子政务本身不仅会推动全社会的信息化进程，而且必然会促进政府机构改革。 电子政务是对传统行政管理方式的深刻变革，其实质是对现有的与工业文明相适应的政府形态进行改造，即利用信息技术来构造更适合时代要求的政府治理结构和权 力运行方
无 论是政府还是企业都已经充分认识到，推进电子政务建设，最大的阻力来自政府目前的体制、观念和各部门的利益。实施电子政务必须正确处理统一平台、业务协 同、信息共享的关系。统一的平台为业务协同和信息共享创造了技术条件，但是它仅仅是一个技术条件而已。在今天的条件下，如果我们充分利用公共电信资源，充 分利用第三方服务的话，建立一个平台极其容易，只要你能提供功能、性能和资金，厂商就能在半年左右的时间里为你建立一个平台。但是，在平台背后，政府需要 把更多的精力花在业务协同和处理信息共享上，而这将涉及我国各级政府目前的体制、观念和各部门的利益。
对策：根据政府机构改革的需要和政府行使公共职能的要求，进一步设计中国电子政务的整体结构。
建设电子政务首先要转变政府职能，有钱并不一定能够建成电子政务，电子政务并不是简单的政府电子化，电子政务的关键是政务，电子只是工具，建立透明、高效、 公开的办公环境才是目的。政务就要涉及到改革，一方面是管理，一方面是服务，这两个方面协调不好，真正的电子政务就难以实现。但是我们必须同时看到，超越 现有体制来建设电子政务很难将工作展开。行政体制改革在很大程度上制约了电子政府行为的改变，如果没有采取政务改革措施就投入资金建设网络，也只能建成一 个“死网络”。行政体制改革的成功并非一日之功，而且政府建立什么流程，并不是专门为了电子化而提出的，而是为了简化政府审批流程而设，所有核心是政府行 政改革。所以，政府在现有体制条件下进行电子政务建设规划时要考虑到行政机构改革后流程再造的问题，要考虑怎样预留出技术升级空间，如果程序不合理，把所 有审批繁琐过程都搬上网并不现实。因此，在做规划时，要从国家电子政务标准出发，兼顾现有流程，同时考虑将来变化。
近年来电子政务的实践使人们认识到电子政务不是一个技术项目，而是一个引领变革的工程。电子政务的最终目标是构造一个信息时代的政务。但是，这种对于原有 的、工业时代的政府形态的改造是通过电子政务工程项目一个一个地实施来积累完成的。因此，每一个电子政务应用项目的推进，都需要有法律、法规、行政等各方 面综合考虑和有机组合来推动，才有可能达到变革和改造现有政府形态的目的。对现有政府形态的改造，并不是简单地将政府的服务移到网上就可以实现。电子政务 应用系统在改进政府对企业和居民的服务的同时，必须对政府的业务流进行重新设计，对政府的结构进行重组，在电子手段的帮助之下简化政府与企业、与居民的互 动，降低而不是增加政府业务运行的成本。因此，电子政务不是一个简单的政府上网工程，而是一个引领变革的工程。
我国各级政府、部门制定电子政务发展的目标，必须是政务目标，而不是电子目标；一些政府部门先建平台、系统、购买产品，然后再讨论具体应用，结果导致一些地方建了155兆的城域网没有用起来，建了一期的城域网也没有用起来，建了2G的城域网还是没有用起来的现象。如果业务系统的严重滞后或者应用需求与政府所建立的平台存在很大差异，等于是政府给自己设下了陷阱，反而阻碍了电子政务的建设。
八、加强电子政务立法工作
进入二十一世纪，世界各国政府加快信息化建设步伐。电子政务立法建设逐渐提上日程，甚至成为当今制约电子政务深化进程和阻碍扩大应用的瓶颈。为此世界各国在电子政务实施过程中都不约而同地建设起相应的法律基础构架。
国外尽管国情不同，但在电子政务立法历程却极其相似，而且法律在电子政务所起的角色转换也非常相符，即从影响、配合向基础转化，使得法律成为电子政务的基石。这个基石独特于传统立法研究的是，它是一个明显的高科技含量的不断修订完善的立法过程。表现在：
1.电子政务法律体系目前处于无统一规范、朝令夕改不断修订的不成熟阶段
2.电子政务立法建设是传统政务改革在法律领域的体现
3.电子政务法律在某种程度上代表了电子政务的实施成果
国内电子政务囿于认识和技术的限制，在电子政务的整体立法建设稍微滞后。但也充分展现自己的特色。
1.信息化标准及信息基础设施立法是国内电子政务立法主体，同时也说明国内电子政务处于初级建设阶段；
2.行政性电子政务立法建设相对成熟，但面向公众开发部分立法基本空白；
3.电子政务立法及政策扶持方面需要进一步深化。
有关中国推行电子政务的两部法律已经在制定中并即将出台。这两部法律分别是《电子签章法》和《政府信息公开法》。据悉，《电子签章法》目前已完成草案，即将上报国务院。该法案主旨是将“电子签章”的有效性以法律形式确定下来。而《政府信息公开条例》(讨论稿)已 经提交有关方面讨论。在我国，政府透明度不足一直是比较突出的问题，造成政府信息资源难以为社会所利用和社会资源的巨大浪费。现代社会中，只有信息越公 开，社会的自主能力和承受能力才会越高，社会才会越稳定。两部法律的出台将“会从根本上改变政府的工作方式和工作思路，成为一场工作制度的革命”。
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