电子政府与政府管理创新

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电子政府与政府管理创新

信息来自：http://www.forestry.gov.cn/ · 作者：李传军 · 日期：29-03-2016

2008-10-15

一、电子政府对政府管理创新所起的作用

　　所谓电子政府，就是政府机构应用现代信息和通信技术，将管理和服务通过网络技术进行集成，在互联网上实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间和空间及部门之间的分隔限制，向社会提供优质和全方位的、规范而透明的、符合国际水准的管理和服务。

　　政府管理创新则是指由于行政环境、行政任务的变化引起的行政职能、行政方式、行政作风、政府政策法规、行政体制等各方面的一系列新变化。提高政府效能，促进社会进步和协调发展是政府管理创新的核心价值。

　　电子政府对政府管理创新所起的作用具体体现为：

　　第一，转换政府的运行机制。从世界各国的经验来看，建立电子化政府始终与转变政府的运行机制紧密相联，电子政府的逐步完善和建立过程也是政府运行机制转变的过程。电子政府的形成与发展将使传统政府的运行机制和组织结构模式得以质的改变，从而积极地影响组织的行为。传统政府的组织结构模式是政府自上而下地统一划分管理层次和管理幅度，政府内部有一个金字塔型的部门结构，高层政府垄断信息，而下层政府和公众至多只能掌握有限的局部信息。因此，组织内部是相对封闭的，互动性不强，而且有可能造成信息失真，因为一个组织在一定时期内处理信息的能力是有限的，流经各个等级结构的信息，往往因其中地位较高者的意愿和敏感，以及地位低下者的屈从而被歪曲。电子政府充分运用了现代信息和通信技术，打破了传统政府的组织界限，在网上构建了一种新型的信息传播模式，从而形成了一种完全开放的矩阵式的组织结构。电子政府将使集权式的管理体系过渡到交互式、网络化的扁平管理体系，改变过去单一的信息传递渠道为全方位、多层次、多形式、多途径跨越时空的传输渠道，管理上层与下层在信息获得的范围数量、时差上的区别在不断缩小。信息传递渠道上除由上到下的垂直渠道外，还有同一层级的各个管理机构和人员之间的横向渠道，不仅管理高层可及时获得全局性信息，而且处于不同层次，不同部门管理岗位上的工作人员也能及时获得全局信息。政府组织不再是注重硬性管理，按照科层官僚制原则构成“管理机器”，而是按系统整体原则建构的、有限刚性和有限柔性相济的、能对生态环境及时做出反应的有机体，它是一种灵敏快速的决策系统和高效能、高质量的政府管理系统。电子政府所具有的这种发散式的网络传播途径，使中央政府的政令能够畅通无阻地抵达权力底层；反之，基层的反馈也能迅速地向上传递，同级政府、部门之间不再被地理边界或大门围墙所阻隔，传统垂直的组织层级信息传递功能被网络所替代。随着电子政府的建立和完善，政府通过网上与公众进行互动沟通，听取公众的意见与心声，不断地调整政府的行为，将促进政府行政的公开化、民主化、效率化。

　　第二，转变政府职能——由管理型向服务型转变。政府职能是行政系统在社会经济中所承担的职责，转变与更新政府职能是行政系统适应环境变化的基本方式。面对以信息技术为载体、以市场化为动力的全球化浪潮的冲击和以知识创新为内核、以产业信息化为重要特征的知识经济的挑战，电子政府的创建与推动，为政府职能由管理型向服务型的转变提供了重要的物质设备与技术支持，但更重要的是，它使管理型政府转变为服务型政府成为必然。电子政府的特质就在于它是服务型政府，即透过电子媒体创新政府的管理和服务。电子政府希望达成这样一种理想的服务形态：公民没有走进政府机关即可获取丰富的信息，公民只需在单一机关办事，任何问题皆可随问随答，所办事情立等可取；公民无需进入政府机关，即可经过电脑连续申办。未来政府服务将朝“单一窗口”、“跨机关”、“24小时”、“自助式”服务的方式发展。换言之，电子政府要求政府创新其服务的方式，使政府服务更为快捷、更为方便、更为畅通、更为直接、更为公平，具有更高的附加值。电子化政府可以使公众不用双腿，而用鼠标通过访问政府站点来完成，充分享受服务的高效性与统一性，节省了时间，维护了自尊，也维护了政府形象。综上所述，政府能够通过电子政府宣传政策，扩大服务职能，提高办事效率，遏制进而消除官僚主义，从而使政府更好地完成投资于基本的社会服务和基础设施的任务，更好地服务于社会 [1]。

　　第三，提高政府的管理绩效。一个政府的信息化水平和信息处理能力的高低是衡量这个政府综合实力，特别是工作效率的重要尺度。电子政府的建立，将克服各种物流阻碍和组织阻碍，杜绝传统组织形态和物质构成中强调分工所造成的部门分割和官僚主义。信息是决策的基础，也是沟通各部门的纽带，是协调、管理、监督和控制的依据。网络化的办公技术和手段，为政府管理提供了方便、快捷的信息处理工具，使政府面对纷繁复杂的知识和信息，能够快速灵活地做出反应，有效地驾驭信息，从而提高了政府利用信息的效率。网上视频会议、公文快速传递等，都可以提高决策效率、会议效率和公文效率，可以减少领导者的事务性活动，把领导从文山会海中解放出来，从繁杂的事务性活动中解脱出来，使其把精力集中到深入调查研究和处理重大问题上来[2]。

　　第四，节约行政成本。行政成本可以定义为政府组织在为社会提供公共服务，生产公共产品的活动过程中投入的人力、财力和物力资源。在政府生产成本结构中，人力成本和管理成本的比重最高，物力成本也是一个基本要素。电子政府的建立将使人力成本、管理成本和物力成本降低为最合理有效值。现实中的政府成本结构既有必要成本、有效成本，也有超量成本、无效成本。适应管理需要，建立机构、配备人员是必要成本，机构臃肿、人员膨胀就是超量成本了；实现管理目标需要必要的信息协调和会议协调，而文山会海就是无效成本。政府管理有成本耗费，也就要有成本核算问题，讲求行政成本集约化，电子政府将使公务人员数量明显减少，管理运作中间环节极大压缩，物质配送与使用最为有效合理，并做到尽可能节约必要成本、有效成本，最大限度地减少超量成本和无效成本。现实生活中，当政府逐渐变成电子政府时，它向民众提供服务的方式，正越来越类似于银行通过柜员机向顾客提供服务的方式转变，政府雇员可以通过计算机提交申请、旅行和费用报销及其他个人信息。供货者通过网络管理存货、保证质量并证实货款到达，消费者通过网络浏览商品目录、填写订单。原来在这些过程中处理纸面单据的人消失了，大大降低了成本，而且大大减少了出错的机率，提高了商品到达的速度。

　　第五，促进民主政治的发展。公民参政议政是宪法赋予公民的权力，也是每个公民的责任。随着经济的发展和社会的进步，公民在文化素质不断提高的同时，民主意识也在逐渐增强，他们有意愿和能力参与国家管理和社会活动，参与的范围也由窄渐宽。从公民的角度看，参政议政的内容表现为知情、参与、监督等权利。而电子政府恰恰迎合了民主政治发展的这一需求，为公民行使民主权利和参政议政开辟了一条有效的途径。公民有更多的机会、更方便的方式了解政府在做什么，怎么做，与政府沟通，反映他们的心声，提升政府的决策理性，提高政府决策的质量，实现对政府更加有效的监督。政府也可借此直接采纳群众的合理化建议，保障公民的合法权益。

　　二、中国电子政府建设的现状及问题分析

　　（一）中国电子政府建设已取得的成就

　　发展电子政府已经成为中国迎接信息化浪潮的必然的战略。从中国推动电子政府和发展电子政府的方针和政策看，国家制定的一些政策在实际工作中收到显著成效，电子政府建设取得重大进展。目前中央和省级政府普遍开通了局域网，部分地市县政府信息网建设也取得了重大进展。据统计，31个省市自治区和16个副部级市政府通过了“全国政府办公业务资源网”联网。部分地区（如北京等）不仅建立了内部局域网，还建立了连接上下级政府的广域网，政府机构内部公务员之间及上下级机构的信息沟通更畅通。专业化的政府服务网站日益增多，服务内容更加丰富，功能不断增强，互动性得到很大提高。国务院的29个部委中有26个建立了自己的网站，90％以上的部委设有信息公告或资料数据库查询等[3]。

　　根据第九届中国互联网络发展状况统计报告，到2001年12月31日，以gov．cn结尾注册的英文域名总数为5864个，占．cn在注册域名数的4．6%，已经建立的政府网站达3200多个，70%以上的地市级政府在网上设立了办事窗口，各个政府网站上发布了大量政府信息用于社会共享，各地政府网站已成为承载当地政府信息资源的主流网站．目前，已有1000多个国家级政府部门申请了域名，其中200多个投入正式运行[4]。据有关资料统计，全国目前共有包括甘肃、内蒙、宁夏、西藏等偏远内陆地区在内的34个省、市、自治区、直辖市拥有自己的政府网站。中国所有的省、市、自治区、直辖市都已有自己的政府网站（包括港、澳、台在内），绝大多数县级以上政府都有了网站，广东、浙江等沿海地区网站已经建到了乡镇[5]。越来越多的地方政府在加入电子政务的建设行列。比如：上海在全国的电子政府建设中是比较成功的一个。打开“投资指引”栏目，“投资环境”、“投资浦东”等便会映入眼帘。中国上海网站为人民在上海生活、办事、投资提供了很好的条件。再看看南海市（目前已经划归佛山市，成为其一个区）把政府信息化作为信息化的突破口，在全市政府机关广泛推行办公自动化系统，在各个行业主管部门推行管理信息系统。此外，南海市行政服务中心通过各个业务管理系统，将政府面队群众的214项服务集中办理，并通过网络对每件服务审批进行跟踪监督，堵塞了管理漏洞[6]。

　　中国的电子政务起步于20世纪80年代末期，按照不同时期的发展特点，可以分为四个不同的阶段：办公自动化阶段、“三金工程”阶段、政府上网阶段、电子政府阶段。从二十世纪九十年代开始，通过重点建设金桥、金关、金卡等“三金”系统，中国电子政府发展取得了长足的进步。到了政府上网阶段，各级政府已经初步建成标准统一、功能完善、安全可靠的政务信息网络平台。自中国加入WTO以后，对政府行政能力提出了更高的要求，具体包括对办公自动化的纵深应用、政府信息资源的进一步开发、纵向网络体系的完整建设和高效高质的为民服务等方面，这标志着中国电子政府建设进入了一个全面规划、整体发展的新阶段。

　　（二）中国电子政府面临的主要问题

　　中国电子政府取得了一定的成就，但也存在着不少需要改进之处。由于电子政府本身特点以及中国各方面的薄弱点，在电子政府的建设过程中出现了各种各样的问题和难点，包括各界人士对电子政府认识的分歧。目前影响中国电子政府健康发展的主要困难和障碍有以下几个方面：

　　第一，行政管理体制存在的问题。由于中国现行的政府机构都是在计划经济体制下形成和确立起来的，计划经济体制的烙印还随处可见，如政府各部门之间职能交叉、审批过多、过滥，政府工作缺乏严格的程序，行政流程不合理，透明度低、政府决策科学性差、对政府行为缺乏监督等等。不要说与其他部门、其他系统互联互通，即使在同一机关内部的不同部门、不同系统之间也不能信息共享。在这样的情况下，要迅速实现电子政务要求的“一站式”、“一体化”服务还确实存在很大的困难。像这样由于体制分割而造成的重复投资、信息割据、资源浪费，在中国许多地方已经司空见惯，正成为实施电子政府的一个极大阻碍。

　　第二，观念落后。目前，许多政府机关设立网站，往往还只是将其作为宣传本部门工作的一个窗口，对于政府上网、建立电子政府的真正内涵还缺乏认识，具体表现在：（1）不少公务员把发展电子政府简单地看成政府上网，而把自己的工作与电子政府割裂开来，往往采取“袖手旁观”的态度；（2）有一部分政府公务员担心发展电子政府会对自身的既得利益构成威胁，对电子政府不免产生抵触、消极的情绪；（3）由于不少政府机关长期以来已经形成了较为严重的官僚主义思想与作风，而且对公文旅行、文山会海等现象已经习以为常，见惯不怪。对广大社会公众来说，目前对电子政府的接受程度还很有限，在中国数量可观的上网人群中，主要集中在大、中学生占很高比例的青少年阶层，他们对电子政府的需求相对较弱；不少群众由于对政府工作的程序和规范缺乏了解，对依靠电子政府解决问题缺乏信心；可供社会公众选择的电子政府项目还很有限，电子政府能带来的便利与快捷还不太明显。不能从根本上认知信息化、电子化对传统政府办公方式所带来的革命性转变，造成机关办公自动化、信息化应用链路的中断，使“无纸化办公”无法推进。

　　第三，数字鸿沟问题。“数字鸿沟”又称“信息鸿沟”，指当代信息技术领域中存在的差距，简言之就是对信息的掌握、拥有、控制和使用能力上存在的差别。在中国，由于“条块分割”以及地区发展不平衡等原因，要全国齐步走发展电子政府是不现实的。它既存在于信息技术的开发领域，也存在于应用领域，特别是由网络技术产生的差距。作为电子政府的发展的重要一环，信息资源处于十分重要的位置。如果不能做到居民普遍上网，那么电子政府只能是为少数人提供了方便和服务，因而强化了社会的不均。

　　第四，法律立法滞后。法律和法规是保证电子政府有序进行的基本力量。电子政府的实质在于制度创新，意味着政府在工作内容、工作方式、工作程序、组织形式等方面都将面临全新的变革。而这些仅靠政府自身的努力还不够，必须要有法律的保障。中国在电子政府立法方面显得较为滞后，许多方面基本还处于空白，如对电子签名、电子支付等法律问题还没有详细的、可操作的法律、法规，一定程度上阻碍了电子政府的发展。

　　第五，安全隐患。政府网络是一个庞大的网络，由于使用人员众多，技术水平和安全意识又千差万别，安全漏洞很多，如果对电子政府安全缺乏正确的认识，片面地强调信息安全的重要性而忽视电子政府的实际作用，必然会与电子政府的发展要求背道而驰。在中国的不少政府机构，在考虑电子政府安全问题时，存在着三种不正确的安全观：（1）把政府安全看得过分重要，花很大的代价购买信息安全的设备，限制社会公众的访问。这种做法必然会降低电子政务的效果；（2）认为过多地向社会提供有关政府的信息会使政府工作陷入被动，因此，在具体实施过程中，会以强调信息安全为由“截获”了本该向社会公开的有关信息；（3）信息安全是技术问题，只有依靠相应的技术才能防范。实际上，国内外很多信息安全事故都是人为造成的，要防止这类事故的发生，必须从信息安全法律、法规的完善等方面入手才能起到标本兼治的作用。所以说，在对待电子政府的安全问题时，既要保证电子政府系统“足够”的安全，又要坚持“适度”的安全。

　　第六，人才缺乏。建设电子政府是一项长期而艰巨的系统工程，需要有一个稳定的组织管理机构和一支懂技术、会管理的公务员队伍。从目前中国公务员的整体素质和信息技术应用能力来看，形势不容乐观。因此，既要有熟悉计算机业务的专门技术人员，更需要熟悉新经济、懂法律、会管理，既精通机关业务、又掌握现代信息技术的高素质、复合型人才。但是，目前政府最缺少的正是这一类人才，这与目前加强政府信息化建设的大趋势不相符。

　　三、实施电子政府促进政府管理创新的建议

　　采取得力措施，促进中国电子政府的发展，既是中国各级政府机构自身改革和发展的需要，也是中国经济与社会发展的大局需要，同时，也是与国际接轨，适应世界经济全球化的需要。具体来说，实施电子政府促进政府管理创新应采取以下对策：

　　（一）转变观念、提高认识

　　电子政府的发展是一个复杂的系统工程，各级政府部门必须对此有正确的认识，尽快转变“电子政府可有可无”、“电子政府为时尚早”等错误思想，要抓住时机，积极探索，勇于实践。

　　转变观念、提高认识，创造有利于电子政府发展的良好环境，首先要求从各级党政主要领导开始，因为电子政府的实施必然会牵涉到政府各相关部门的既得利益，如果没有主要领导的支持和参与，电子政府的发展势必会流于形式，成为“半拉子工程”；其次要求广大政府公务员真正树立起“执政为民”的思想，认识到电子政府是贯彻实施“三个代表”重要思想的途径与方法，是“全心全意”为人民服务的行动体现；再次要求政府各相关部门进行“系统思考”，克服本位主义思想，从整体利益出发，顾全大局，使中国的电子政府发展进入一个新阶段[7]。

　　（二）制定切实可行的发展规划

　　从发达国家以及中国上海、青岛、南海等地的电子政府发展实践经验来看，制定一个切实可行的电子政府发展规划和组织结构是保证电子政府有序发展、稳步推进的重要条件。

　　制定切实可行的电子政府发展规划应注意以下几个问题：一是要坚持“以需求为导向，以应用促发展，统一规划，有序推进，协同发展，注重实效，资源共享，安全保密”的基本指导原则，并把它贯彻到电子政府发展的各个环节；二是要有计划、有步骤地建设和整合统一的电子政府网络平台，逐步完善电子政府体系；三是要重点选择工商行政管理、税务、公安、社会保障等与人民生活和经济社会发展密切相关的政府部门作为电子政府重点应用领域，不断总结经验，逐步改进提高；四是中国各级政府机构要把“通过电子政府的应用与发展，建成网络环境下的一体化政府，为社会提供高效率、高水平和低成本的一站式服务”作为电子政府发展的中长期目标，并把这一目标落实到不同的部门，细化到相应的工作环节。

　　（三）设置电子政府组织领导机构

　　在电子政府组织领导机构设置方面，各地并没有统一的做法。上海市的做法是设立了一个编制多达120人的上海市信息化领导小组办公室，由常务副市长兼主任，并作为常设行政机构承担具体项目策划和网络平台建设的重任。这一机构的设立，在组织上保证了电子政府发展过程中不同政府部门之间利益的协调，也为电子政府的统一规划、有序推进创造了条件。其他省市也应借鉴兄弟省市的成功经验，在组织设置等方面有大的突破。

　　（四）创新思路，突破两大瓶颈

　　不少政府机构在决定实施电子政府发展计划时，不免都会遇到资金和技术这两大瓶颈。一方面是由于电子政府的实施需要较多的软、硬件设施的投入，并需要高层次专业技术人才的参与；另一方面近年来由于政府机构改革和职能转变，政府投入的经费和引进的人才数量都受到限制。

　　为了突破资金与技术的瓶颈，需要我们超越常规，创新思路。在资金方面，可以大胆吸收民营资本以及非政府组织的资金投入，在确保电子政府安全的前提下，考虑通过适当方式授权企业参与筹资、建设、运营和管理。在技术方面，要积极主动地联合有实力的IT企业共同开发相应的软硬件产品，缩短产品开发时间，提高电子政府装备的水平[8]。

　　（五）加强电子政府安全管理

　　电子政府关系国家安全和政府工作的正常运转，对安全的要求自然极为重要。但对这一问题应以一分为二的观点来看，既要看到政府信息安全的高度重要性，同时也不能因为担心安全而影响电子政府的发展进程。要从加强防范，杜绝人为因素入手，提高电子政府安全管理的水平。

　　威胁电子政府安全的因素主要有外部侵入和内部破坏两个方面。对于外部侵入可以采取设置防火墙等方法加以防范；内部破坏既包括破坏计算机系统，也包括越权处理公务、窃取机密数据等。要有效防止内部破坏，一方面必须完善相关政策法规的建设；另一方面政府主管部门还必须不断提高反病毒、反黑客的水平，将破坏活动消灭在萌芽状态，确保电子政府的可靠运行[9]。

　　（六）以发展电子政府推动政府改革的深入

　　政府机构改革早已经在全国各地展开，并已取得了阶段性的成果。电子政府的推行必将会引来新一轮政府改革热潮，在政府职能、机构设置、业务流程等许多方面都将带来根本性的变化，这是大势所趋，是不以人的意志为转移的。各级政府机构和政府工作人员都应对此有清醒的认识，提早做准备，以适应电子政府发展的需要，更好地向社会提供高水平的政府服务。

　　总的来说，发展电子政府与政府改革的目标是一致的，都是要建立起高效、精简、廉洁、注重服务的新型政府，以更好地承担起公共管理和公共服务的重任。电子政府为政府改革提供了有力的工具，政府改革为电子政府的发展指明了方向，两者是相辅相成的。[10]

（文章来源：中国电子政务网）

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