全球社会保障制度演变的新方向

城乡一体化全球经济结构不平衡

全球治理朝向世界大同

全球社会保障制度演变的新方向

信息来自：圣才学习网 · 作者： · 日期：04-04-2016

2010-08-03 　　

自20世纪末以来，为适应全球化、知识经济的发展及劳动力市场的变化，世界上许多国家对本国的社会保障制度进行了新一轮的改革，这些改革对现代社会保障建设仍处于起步阶段的中国而言，有许多值得借鉴和思索之处。

一、全球社会保障制度演变的新趋势

1. 从国家主义、新自由主义到公民社会模式。作为社会保障制度的思想基础，国家主义、新自由主义和公民社会模式是三种最有影响的社会福利理论流派。近年来，国家主义和新自由主义的影响不断减弱，公民社会的社会保障理念影响日增。

国家主义倡导积极的国家，主张由国家干预来弥补市场经济的缺陷，强调国家在社会财富再分配中的地位，主张政府在社会保障方面负起“文明和福利”之责①。国家主义对于推动社会保障制度在全世界的建立起到了极其重要的作用。但是，它的不足在于未能明确划分政府和市场的责任边界，未充分重视市场和社会的作用。导致在实践层面，一些国家政府曾一度对社会保障采取家长式的大包大揽，公民只是被动地接受政府提供的各种保障。在保障方式上，主要采取以财产调查为基础的最低收入补贴等消极手段，有学者称之为收入保障模式②。尤其是在二战后至 20 世纪 70 年代初福利国家大发展的黄金时期，以英国为代表的西方发达国家推行全民保障和普遍保障的福利政策，为其公民建立起从“摇篮到墓地”的全方位保障，许多福利国家的社会保障支出都一度达到本国 GDP 的 1/4 甚至于 1/3 ，形成公民对政府的全方位依赖。

从国家主义模式到新自由主义模式的转折点是 1973 年的西方石油危机。这场危机将西方许多福利国家拖入战后最严重的经济危机，使其以高福利、高税收为特征的福利制度陷入困境。在这种情况下，新自由主义理念开始复活。以哈耶克和弗里德曼为代表的新自由主义反对全民保障和普遍保障，主张实行有选择的保障，认为政府只应该在家庭和自由市场竞争这两个主要福利来源都失灵时才出面提供暂时的帮助；主张削减社会福利，将给贫困者以福利转变为促进其再就业，并在社会保障领域内引入竞争③。新自由主义因其强调个人责任和市场的作用，主张减少政府的社会保障责任，以工作代替福利，故有学者称其为工作保障模式。

然而，无论是国家主义还是新自由主义都有其偏激的地方。极端的国家主义使“福利国家”陷入“福利病”的泥潭，新自由主义的保障模式虽然有助于“福利国家”走出困境，但也导致许多社会问题，如贫困人口增加，贫富差距拉大，“工作贫困”现象加剧。自 20 世纪 90 年代末开始，以英国学者安东尼•吉登斯和英国首相布莱尔为代表的，主张兼顾公平与效率，发展与正义，权利与责任，主张国家与社会携手与相互责任的“第三条道路”理论逐渐成为各国社会保障制度改革的理论基础。所谓“第三条道路”，指的是有别于家长式的国家主义和过分崇尚市场的新自由主义的“公民社会”模式。它承认国家在社会保障中的作用，承认国家应该为其国民提供安全网而不是简单地推向市场，但反对高高在上的家长制作风和一味的包办代替。它倡导政府由“管制型”转为“治理型”，倡导权力下放和分权，把权利还给地方、社区和公民，增加地方政府权利，发挥民间组织作用，鼓励公民参与，推崇公共部门和私人部门合作，从而调动各方的积极性。有的学者也将此模式称为“参与模式”。在福利政策上，强调相互责任，权利与义务的统一，重视提升公民的能力，反对一味地发放福利的消极福利政策④。

社会保障理念的演变，对各国的社会保障模式产生了深刻的影响。最突出的表现：一是在养老保险方面，以调动各方积极性和责任共担为特色的多支柱模式日益被各国所接受；二是养老保险民营化的发展。 1994 年世界银行在其《防止老龄化危机》的研究报告中，向世界推荐多支柱的养老金制度，即以税收形式筹集，现收现付，由政府管理，覆盖所有年长者的强制性的公共养老金制度；强制性的，完全积累的，采取个人储蓄账户或职业年金形式，由私人管理的养老基金；以及自愿的职业年金或个人储蓄计划。目前，这种将政府保障、雇主保障和个人保障相结合的多支柱养老保险模式成为许多国家养老保险改革的首选方案⑤。同时，智利养老金民营化改革的成功不仅在世界上掀起养老保险是否应该民营化的激烈争论，也吸引了拉美和欧洲等十多个国家的政府的仿效⑥。尽管当前还有许多国家对养老保险民营化持保留态度，但也不同程度地在社会保障领域引入竞争机制，如利用税收优惠鼓励个人退出政府养老金计划，鼓励私人养老金的发展，将某些福利服务项目民营化，等等⑦。

2. 从“工作福利国家”到“能力建构的福利国家”。“为福利而工作”的做法源远流长。早在 17 世纪，英国的“伊丽莎白济贫法”就要求体格健全的穷人接受提供的工作，否则就会受到惩罚。此后，要求有就业能力的福利接受者在享受援助时提供劳动的“工作救济”就不断被一些国家的政府所提倡。自上世纪 80 年代开始，英美等国大力推行“工作福利”，希望将传统的“福利国家”转变为“工作福利国家”。公民社会保障模式也积极提倡工作福利，鼓励人们回到工作中，以减少福利开支。

近几年，“工作福利”的倡导者逐渐认识到，仅仅围绕“工作福利”重建“福利国家”是不够的。这是因为全球化和知识经济的发展改变了社会保障的外部环境。经济全球化不仅使竞争全球化，而且极大地增加了资本和劳动力跨国界的流动性，限制了政府调控社会保障和劳动力市场的能力。而知识经济的发展也对劳动者的素质和适应能力提出了更高的要求。在知识经济时代，日新月异的技术不仅意味着就业不再仅仅是全职长期就业，也意味着工作不再是一成不变的，劳动者必须有能力不断学习新知识和新技能，适应新的工作要求，这样，接受终身教育不再只是对少数知识精英的要求，而是对所有劳动者的基本要求。这也就要求社会保障制度必须在刺激就业的原有功能基础上，通过为劳动者提供终身教育和培训的机会，提升其适应能力和就业能力。为此，公民社会模式逐步放弃了单纯削减或增加福利的做法，主张变福利投资为教育和培训投资，大力发展教育，开展培训，通过能力平等确保机会均等。这样，社会保障就由原来单纯的 “安全网”转换为扶持人们发展的“跳板”。为突出社会保障对能力提升的重视，“第三条道路”理论主张从传统的“福利国家”转为“能力建构的福利国家”，而不仅仅是“工作福利国家”⑧。

3. 从“为福利而工作到“工作有其酬”。近年来，“工作贫困”的现象日益严重。许多人勤奋工作，但仍然摆脱不了贫困。 2006 年法国 200 个城镇百余万人的大罢工就与人们对“工作贫困”不满有关。在西方发达国家，“工作贫困”的主要原因是经济结构的转换。在后工业社会，服务业取代农业和工业，成为主导产业，大部分劳动者就业于服务业。然而，教育、健康护理等一些服务业与工业不同，无法通过机械化、标准化和流水线作业来极大地提高生产率，因而也就不能使这些服务业就业者的实际工资大幅度增加。服务业的发展既创造了大量高技能高工资的工作，同时也创造了大量低技能、低收入的临时工作，拉大了不同服务行业间的收入差距，创造了大批贫困的就业者。因此，在过去的二十多年的时间里，世界劳动力市场从以全职和稳定就业为特征的高结构性劳动力市场转为全职稳定就业与长期失业、不稳定临时就业、低收入、贫困和社会排除并存的低结构性劳动力市场。而原有的社会保障体制是为适应高度结构性劳动力市场而设计的，不适应劳动力市场上非正规就业日益增多的现状⑨。“工作贫困”现象使人们对原有的“工作福利”产生了疑问，强迫人们接受任何工作的正当性也受到了质疑。在这种情况下，消除“工作贫困”，使“工作有其酬”成为许多发达国家社会保障的主要目标。目前，最为常用的反“工作贫困”的手段是英美等国对低收入的个人和家庭实行的“负税制”。澳大利亚和加拿大则采取家庭补贴的方式，而其他国家则采取税款抵扣或免除一定时间的社会保障税等方式来增加低收入者的收入⑩。

4. 更重视社会保障与经济发展的良性互动。在相当长的时期里，社会保障主要作为危机的补救措施、经济的稳定器和政府的道德责任而存在的。但进入 20 世纪 80 年代中期以后，西方社会保障经济理论开始侧重从社会保障与储蓄、投资和资本市场的关系上论证社会保障对宏观经济均衡的影响。近年来，越来越多的国家开始关注社会保障与经济发展的良性互动，促进经济持续增长成为许多国家社会保障制度改革的重要目标，社会保障由“安全网”和“减压阀”逐渐向促进经济增长的机制转变。这主要表现在养老保险制度改革方面，越来越多的国家开始从“现收现付制”向部分或完全积累的“基金制”过渡。研究表明，“现收现付制”没有资金积累，而且对总储蓄有“挤出效应”，有损经济的持续增长。而“基金制”不仅能促进资本积累和总储蓄的增加，为经济发展积累可观的资金，而且可以通过基金的运作促进资本市场的发展，从而与经济发展形成良性互动 {11} 。

二、全球社会保障制度演变对我国的启示

第一，社会保障制度建设应正确界定政府、市场和社会的责任边界。世界社会保障发展史表明，社会保障制度建设是政府、社会和个人的共同责任，国家主义的大包大揽和权力垄断以及新自由主义过分强调个人责任与市场作用的做法都是不妥当的。在社会保障制度建设上，应借鉴公民社会模式，充分调动各方的积极性。目前我国的社会保障建设理念不清，国家主义与新自由主义盛行。这一方面表现为政府垄断社会保障建设，与个人和社会争权夺利；另一方面则表现为政府该投入的不投入或投入严重不足。

比如，在养老保险建设方面，虽然在制度设计上采取多支柱、部分积累、统帐结合的模式，但参保者对自己的账户并没有管理权甚至知情权。按照规定，养老保险“个人账户储存额，每年参考银行同期存款利率计算利息”，这利息是活期利息还是定期利息，是实际的投资回报还是人为规定的利息？并不明确。作为养老保险支柱之一的企业补充养老保险和企业年金本是自愿的储蓄行为，应允许企业自我管理和运营，或者选择商业保险公司、基金管理公司来运营，这样，既可以调动企业的积极性，又能促进商业保险的发展。但在现实生活中，许多省市规定企业补充养老保险和企业年金也必须由政府来管理，多支柱形同虚设，既影响了企业发展补充保险的积极性，又不利于商业保险的发展。而地方政府行政区划分割又造成保障制度的分割，难以适应劳动力流动日益增加的需求。

无统筹功能的住房公积金也同样如此，本属于个人所有，但却以行政手段强制归集和管理，由管理成本明显高于金融机构的管理机构分散管理，既无法异地转移，又难以支取，除非购买商品房或者退休，否则个人基本上无权过问。而公积金的存款利率又明显低于中长期的定期存款利率和其他投资利率，个人无权管理自己的资金，贬值风险却又由个人承担 {12} 。

医疗保险制度改革之所以被权威机构宣告为不成功，根本原因一方面是因为社会不发育，医疗服务的需方连自己的协会都没有，根本没有能力来监督和约束供方；另一方面，公立医疗机构一统天下， 96% 的医院是公立医院，但政府对医疗机构的投入却不足医疗机构支出的 10% ，只好听任医疗机构用市场运作的方式经营，追求经济效益，导致药品和医疗服务过度供给，大处方、大检查屡禁不止。 20 世纪七八十年代，政府投入还占医疗费用的 30% 以上，此后则呈逐年下降的趋势，目前已下降到 15% 左右，远远低于印度、巴西等发展中国家。

第二，重视发挥社会保障在提高劳动者素质方面的作用。西方发达国家提出建立“能力建构的福利国家”，而不仅仅是“工作福利国家”，既是为了解决和防止劳动者 “能力贫困”问题，也是适应全球化和知识经济发展的需要。但我国并未充分重视社会保障在促进教育和培训方面的作用。一方面，我国的社会保险项目中未涵盖教育保障。另一方面，我国的失业保险虽然在理论上也有生活保障和就业促进两大功能，但地方政府往往更多地从社会稳定的角度出发，更侧重于生活保障功能，对培训等功能重视不够 {13} 。失业保险基金的支出，去掉管理费、生产自救、失业救济等费用，用于培训的费用很有限。同时，我国用于教育和培训的财政支出严重不足，企业在税前提取的职工教育经费也少得可怜，用于就业人员培训的经费就更少（ 2004 年企业用于就业人员的人均教育经费投入仅为 195 元），而我国劳动力的素质亟待提高。以农村劳动力为例， 2003 年，我国农村劳动力的平均受教育年限只有 7.6 年。农村的小学和初中文化程度人口在总人口中占 75% 。在农村劳动力中，接受过短期职业培训的占 20% ，接受过初级职业技术培训或教育的占 3.4% ，而接受过中等职业教育的仅占 0.13% ，没有接受过技术培训的高达 76% ，而美国、德国和日本的农村劳动力中受过职业培训的都在 70% 以上。已成为我国产业工人主力的民工 80% 以上是初中及以下文化程度， 70% 未受过技术培训。民工受教育培训少，不仅导致其陷入“能力贫困”，无法进入核心劳动力市场，陷入持久的“工作贫困”，而且会严重地阻碍经济和社会的持续发展。

第三，切实重视社会保障对经济发展的作用。我国自 20 世纪末开始的社会保障制度改革，在最初考虑最多的是如何使“单位人”变为“社会人”，促进劳动力流动，为国有企业改革创造条件，在制度设计上考虑更多的是减轻财政负担和如何保持收支平衡，并未充分重视社会保障对企业竞争力和经济发展的影响。因此在设计养老保险制度时采取让新制度承担历史欠债的方式，企业和职工缴纳的费用既要用于支付已退休人员的养老金，又要为在职职工积累部分资金，以应对人口老龄化的冲击。结果导致养老保险的缴费率过高。尽管目前我国的整体保障水平还很低，养老保险的实际工资替代率只有 40% 多 {14} ，但整个社会保障体制已初现西方“福利国家”的“福利病”征兆，企业缴纳五大社会保险和住房公积金的比例已占到工资总额的 40% 以上，企业负担过重。虽然养老保险在制度设计上采取个人账户部分积累，但由新制度承担隐形债务和统账户结合的制度设计也使个人账户难以有积累。即使能够做实个人账户，分散的个人账户资金由谁运营、如何运营等问题还不明确，在资本市场不健全的情况下，做实的个人账户资金也很难对经济发展有多大的推动作用。因此，应尽快将隐性欠债从新的养老保险制度中剥离出去，以降低企业缴费比率；将养老保险的统筹基金与个人账户相分离，整合养老保险的个人账户与住房公积金，建立一个统一的、可自由转移的个人账户；并探讨如何对个人账户基金进行运营，以发挥社会保障促进经济增长的功能，形成社会保障与经济发展的良性互动。

第四，要重视预防和解决“工作贫困”问题。“工作贫困”并不是服务业发达的“后工业社会”所特有的社会问题，我国目前“工作贫困”的现象也很严重。大批低收入的非正规就业者尤其是农民工虽然工作勤奋，但许多人仍然无法摆脱贫困，仅能维持生存，而无力谋求发展。同时，由于我国的社会保险是缴费关联的保险，无力缴纳保费就无权享受保险，这使得许多低收入者因无力缴纳社保费用，而被排除在社会保险之外。“工作贫困”不仅损害劳动者的就业积极性，阻碍劳动者素质的提高，同时也是不满情绪的温床，不利于社会稳定。为此，我们应该借鉴国外反“工作贫困”的成功经验，通过提高最低工资，严格劳动力市场监察，加强对低收入、低技能者的技能培训，探讨实行“负税制”等手段，努力保证劳动者“工作有其酬”，推动社会和谐发展。

http://www.100gggl.com/HP/20100803/OTD192719.shtml

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