实施“就业保障”缓解城市贫困

信息来自：人民网 · 作者：莫荣 · 日期：04-04-2016

2002-5-11

我国城市贫困人口是指那些家庭人均收入低于城市居民最低生活保障线以下的人口。目前，其人数已由20世纪80年代的80万人增加到1650多万人，增加的贫困人口主要来源于结构调整中出现的下岗失业人员和因为社会保障制度不健全，以及支出增加导致的贫困人口。对城市贫困人群中的有劳动能力者来讲，生存的压力使他们就业的积极性更高过其他群体。因此，要重视并采取切实可行的政策措施，对他们实行“就业保障”政策，解决他们的就业问题，以实现其 “就业脱贫”。

■国情研究■莫荣

城市贫困已成为我国社会经济生活中不可回避的现实问题

本文所定义的城市贫困人口是指那些家庭人均收入低于城市居民最低生活保障线以下的人口。我国最低生活保障线(下称“低保线”)在城镇和农村有较大的差别，城镇为农村的3倍左右。在城镇，各城市的低保线也不尽相同，以大城市最高，县级城市最低(在78—319元／人月之间)。总体看，我国城镇平均低保线低于联合国推荐的每人每天1美元的贫困人口标准。

80年代，中国的城市贫困人口主要是那些“三无对象”和一些政府规定的特殊救济对象。当时每年由政府定期定量救济的城市贫困人员一般在60一80万人之间。90年代以来，城市贫困人口有了较大幅度的增长，目前民政部已经认定低于城市居民最低生活保障线的人数为1655万人。

实际上，由于城市低保线主要依据20项物品和服务的费用作为基本生存标准来确定，以低保线来作为城市贫困线已经低估了城市的贫困问题。亚洲开发银行按照收入标准估计的城市贫困人口为1470万人，而按照支出标准估计的城市贫困人口则成倍增加，为3700万人。

城市增加的贫困人口主要来源于结构调整中出现的下岗职工、失业人员和因为社会保障制度不健全，以及支出增加导致的贫困。需要说明的是，传统“三无”对象只占城市贫困人口的20％左右。

“两个确保”政策在缓解城市贫困问题上效果显著

1998 年以来，中共中央、国务院实行了“两个确保”政策，在解决城市贫困问题上发挥了巨大的作用。如果没有这一政策，城市贫困问题肯定比目前要严重得多。至少进入再就业服务中心的600多万下岗职工中的相当部分人，以及大量离退休人员可能要进入贫困人口行列，很难想象这将会是一种什么样的状况。从劳动保障部 2001下岗职工状况调查中，容易发现下岗职工中的不少人已经进入或者徘徊在贫困边缘。调查显示，技能水平较低的下岗职工平均年龄为39岁，基本上处于 “上有老、下有小”的人生阶段，而他们中夫妇双方都下岗或失业的占1／3，其家庭人均月收入300元以下的占2／3，长期下岗(3年以上)占43．1％，基本耗尽了家庭的所有积蓄。

劳动和社会保障部劳动科学研究所2000年6月对沈阳、武汉两市4000多名下岗职工的随机抽样入户调查表明，下岗职工家庭的人均收入仅比当地最低生活保障线高70多元，按三口之家计算相当于210元，基本相当于当地下岗职工基本生活费。如果没有下岗职工基本生活保障制度，他们大部分将成为城市贫困人口。离退休人员的情况更是如此，他们基本丧失了劳动能力，只能依靠离退休金维持生活。

失业人员的情况也好不了多少，家庭人均月收入在300元以下的占54．3％，仅比下岗职工低7．8个百分点。

城市居民最低生活保障制度取得重大进展

事实上，在2001年前，下岗失业人员很难享受到城市居民最低生活保障。与最低生活保障制度不健全、资金缺乏、民政部门工作人员思想保守和基层承担的费用较高有关。当时多数城市普遍采取“模拟收入”的方式计算收入，规定凡是处于劳动年龄以内的人一律按获得最低工资或者失业保险计算，下岗职工也一律按领到基本生活费计算。据民政部统计，全国城镇集体企业职工(包括在职、下岗和离退休人员)家庭人均收入低于最低生活保障标准的共329万人，到2000年6月底，仅有64万人(占19．5％)享受到最低生活保障，尚有265万人未能享受最低生活保障。

笔者对一些城市的调查也印证了这一点。沈阳、西宁、蚌埠三市2000年下半年实际领取救助的贫困人数比例在25％—— 29．2％之间。

这一状况在2001年下半年有了较大改观。随着2001年11月国务院办公厅《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》的出台，将企业改组改制和产业结构调整过程中出现的特殊困难人群，特别是中央、省属企业和城镇集体企业的特困职工家庭，以及下岗职工基本生活保障向失业保险并轨中新出现的需要最低生活保障的人员作为工作重点，及时纳入最低生活保障范围，使得领取低保金的人口有了大幅度的增加。截至2001年底，全国符合城市最低生活保障条件的有 1655万人，共有1170万城镇居民得到了最低生活保障，比上年增长190．8％。2002年2月底，已经纳入了低保的城市居民数量又增加到1300多万人。

“就业保障”是积极的就业脱贫手段

调查发现，下岗失业人员再就业的积极性非常高，72％的失业人员通过各种渠道找工作，下岗职工也是如此。对贫困的无业人员来讲，生存的压力使他们再就业的积极性更高过其他群体，在享受最低生活保障与就业机会之间，他们宁愿选择后者。但城镇低迷的就业环境(求人倍率不到0．7)，其自身素质低，缺乏求职技巧，可获得帮助的社会经济资源少，无创业资金等原因，严重制约了他们的再就业和增加收入脱贫的机会。

对此，笔者建议：

1．把职业培训尤其是创业培训作为贫困人口脱贫的重要措施，建议在中央和地方政府财政预算中，增加贫困群体再就业培训支出，以加强免费培训城市贫困无业人员的工作，提高其就业能力。

为提高职业培训的效益，要通过充分利用现有的劳动力市场信息系统，对市场需求信息进行搜集、分析和传递，指导培训机构有的放矢并依据贫困人员的特点开展职业培训，并采取“政府购买培训成果”的方式，从根本上提高职业培训的实际效果。尤其要加强对贫困劳动者中有创业意识者的“创业培训”，这部分人占20％—— 30％左右，他们的创业可为其他贫困人口创造再就业机会。劳动保障部门还要通过开展政策咨询和跟踪服务，提高其创业的成功率。

2．在挖掘就业机会的同时，做好对贫困劳动者的职业指导，继续推广实行“就业服务承诺制”。

在保持稳定的招聘信息来源的基础上，逐步将职业介绍信息网络连接到街道和居委会，为贫困人口提供更为便捷、免费的职业介绍服务。因为他们中的不少人已经没有承担“交通费”的能力了。要建立一支责任心强、业务能力好的职业指导员队伍也十分重要，因为加强对贫困劳动力的职业指导，帮助他们正确认识和评价自己，提高他们适应市场就业的能力，让他们感受到政府具体的关怀，增强通过市场再就业的信心，是帮助他们尽快实现就业的重要措施。同时，推行“就业服务承诺制”是最有效的措施之一，对经过职业指导、技能培训合格、身体适合、不挑不拣贫困人员，保证其一周内上岗。

3．组织和帮助贫困人口从事社区居民服务。

社区服务业比较适合贫困人口这一特殊群体的再就业。它具有就业空间大、投资少、对从业人员素质要求较低、女性占有优势和居民愿意本地人提供服务的特点。目前，要解决两个问题：一是就业准入问题。要继续推广劳动保障部门已经进行的“非正规劳动组织”的方式，让更多的贫困人口以灵活多样的方式实现就业，减少就业准人的成本”；二是解决居民的信任问题。要以劳动就业服务企业，或者通过社区组织贫困劳动力从事社区服务业的方式，提高居民对从业人员的信任程度。

4．建立政府就业基金，实行小额贷款担保，帮助贫困人口获得小额创业贷款。

小企业是提供就业机会的主要企业，城镇75％以上的劳动者在小企业就业。人世后小企业将享受国民待遇，为其发展提供了重要的基础。但小企业目前最大的困难是得不到贷款，创业的贫困人员更难得到银行贷款。劳动科学研究所在沈阳、武汉两市的调查表明，600多名创业下岗职工只有1人获得了银行贷款。原因在于小企业风险高，自身担保能力弱。因此，要建立小企业融资支持体系，为贫困人口创业提供小额贷款。要积极建议各级财政建立就业基金并用于建立贷款信用担保基金，成立相对独立的担保机构，为通过创业培训的贫困人员提供贷款担保。目前，国际社会对贫困问题极为关注，也可以探索引进国际援助建立贷款担保机制。

5．政府直接创造就业岗位。

在整体缺少就业岗位，以及其他政策措施对解决贫困人口的就业作用有限的情况下，由政府出面直接创造就业机会不失为一项十分有效的措施。由政府直接创造就业机会安置贫困人口的办法，其成本大大低于给予贫困人口的最低生活保障，而且操作性很强。实际上，已经有一些城市进行了探索。如，上海市通过购买公益就业岗位的办法，解决了大量下岗失业人员的再就业。再如，沈阳市1988年为解决贫困人口的再就业问题，免费为全市2500名特困人口安装了公用电话亭，为其解决了再就业问题。一个公用电话亭的月收入至少能达到1000元。

6．充分发挥贫困家庭妇女在脱贫中的作用。

妇女吃苦耐劳、勤俭持家、精打细算、责任心强的品质，使她们对贫困家庭脱贫有着十分重要的作用。因此，通过就业脱贫必须重视广大妇女的作用。要通过加强职业培训和“创业培训”，改变妇女技能低于男性的现状；推广全国妇联倡导的“妇女手拉手连环脱贫”和“巾帼扶贫”活动，组织和引导妇女参与扶贫；对创业的妇女提供小额贷款支持等。

来源：《中国经济时报》 2002年5月11日

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