城乡经济发展、经济转型与中国未来的扶贫

信息来自：中国网 · 作者：林万龙 · 日期：22-02-2016

2011-03-11

1. 农业部门经济发展趋势及其对中国未来扶贫的影响

1978年中国实行改革开放以来，由于土地制度改革、粮食流通体制改革、农产品价格体系改革等一系列政策的实施，极大地解放了农村生产力，农村的面貌发生了巨大而深刻的变化，绝大多数农村人口摆脱了贫困的困扰。但是，农业和农村经济发展进入新的阶段后，农业面临着极大的压力，给农村地区减贫工作带来巨大的挑战。

（1）农业政策与农村减贫：历史回顾

中国农村改革20余年以来，采取的一系列农业政策对促进农村贫困人口脱贫、缓解农村贫困产生了积极影响。其中，与此相关的较为重要的农业政策有以下三点：

第一，家庭承包制的实施与农村减贫。

家庭承包制的实施使得农民拥有了较大地控制资产的权利，极大地调动了他们的积极性。此后开始的围绕农产品贸易的改革，在不断地探索中逐步释放农村生产力。农村改革的过程，同时也是农村贫困人口不断减少的过程，中国农村改革为农村减贫做出了突出的贡献。

在家庭承包制实施后的1978~1985年期间，全国农业增加值增长了55.4%，农业劳动生产率提高了40.3%，农民人均纯收入增加了132%，农民人均热量摄取量由2300千卡/人日增加到2454千卡/人日，农村贫困人口从2.5亿人减少到1.28亿人，贫困发生率由30.7%下降到14.8%。我们有充分的理由相信，在此期间，大多数人生活条件的改善与财富的增多是在摆脱制度性束缚后，劳动积极性增加与经营方式转变的结果。

第二，农产品价格体系改革对农村贫困的影响分析。

如果说土地制度的改革是农民自发式的话，那么，近20年来的农产品市场放开、价格放开则是政府组织的改革。中国政府在1993年前，逐步放开了农村经济作物的市场与价格，1993年至今，几经反复，粮食市场与价格也在一定程度上实行放开（“粮食直补”课题组，2003）。价格的放开，尤其是经济作物的市场和价格放开，使农产品市场体系得以重建，对于增加农民的收入、缓解农村贫困也起到了一定的作用。1981~1984年和1993～1996年这两个时期是中国减贫最快的时期，同时也是农产品价格上涨较快的时期，可见，农产品价格体系改革对于农村贫困人口的减少同样具有非常重要的意义。

有的经济学家认为，20世纪影响中国农村的主要有两次制度改革：一是家庭承包制，二是农产品市场与价格的改革（蔡、林毅夫，2003）。林毅夫（1994）的一项研究对中国1978~1984年间各种因素对农业经济增长的贡献进行了测算，结果是在1978~1984年间中国农业总产出的增长中，30%属于常规增长外，42%的增长来源于家庭承包的实行，15%来源于价格的提高，也就是农产品市场与价格的改革。另据谢国力（1988）估计，1978～1985年，由于中国政府通过加大幅度提高农产品价格，改善农产品的交易条件，使得农产品综合收购价格指数提高了66.8%，而这种价格的提高使得农民增加的收入占这个时期农民新增收入的15.5%。

第三，农业和农村产业结构调整政策与农村减贫。

1978年以来，中国政府开始强调对农业结构进行调整。迄今为止，共进行了三次（杜青林，2003）：第一次是20世纪80年代中期，为了缓解较大范围出现的粮棉“卖难”问题，中共中央提出“绝不放松粮食生产，积极发展多种经营”的方针，改革了农产品购销体制，鼓励发展多种经营；第二次是20世纪90年代初，国民经济高速增长，对优质农产品的需求明显增加，政府于1992年做出了发展高产优质高效农业的决定，并出台了一系列政策；第三次是当前正在进行中的 “农业和农村经济结构战略性调整”，它是以优化产品品质、发挥比较优势、提高农村城镇化水平和促进城乡经济社会协调发展为特点，为此也有一系列相应的政策出台。

农业和农村经济结构调整使得农业在国民经济中的比重持续下降。

关于产业结构变化和贫困发生率之间的关系分析表明：贫困发生率对农业份额的变化趋势是十分敏感的，那些在GDP中农业份额下降较快的省份，贫困人口降低的速度就慢。在GDP增长率不变的情况下，农业在GDP中的份额减少1个百分点，贫困人口的减少速度就会降低1.9个百分点（世界银行，2001）。

（2）农业部门经济发展趋势及对未来扶贫的挑战

第一，家庭承包制的制度效应减弱。

以土地制度变革为核心的家庭承包制所能发挥的效用不是无限的，达到一定的均衡点之后便很难继续增加。实际上，到1984年，土地制度变革所能发挥的潜力就已经基本耗尽，此后农民收入的增加并非农业产量增加的效应，而是种植经济作物、创办乡镇企业、个体经营等其他非种植产业发展的结果。1978~1984年农民人均纯收入环比增长速度明显高于之后的年份, 这既反映了家庭承包制对于普遍性地减少农村贫困人口的积极作用，也反映了这一制度变迁效用的发挥具有一定的时效性。这不意味着本文对家庭承包制进行否定。如果说家庭承包制实施之处极大的激发了农业生产潜力的话，那么现在这一体制则更多地为农业经济的发展起到一种制度环境的作用。

第二，农业在国民经济中的份额逐步缩小，发展农业对减贫的作用在减弱。

由于家庭承包制的实施，到1983年，家庭经营收入占农民人均纯收入的比重跃升到73.5%，到1992年之前，除个别年份外，这个比重一直呈现上升趋势。由于家庭经营收入主要是农业收入，这也就意味着农业收入的增长对农户收入的增加和农村的减贫起到很大的作用。但是从1993年开始，家庭经营收入占纯收入的比重开始呈现缓慢但却稳定的下降态势，到2002年，这个比重回落到60%，农业的发展对于农村减贫的贡献遭遇到了挑战。由于一国中农业份额的逐步下降是一个必然趋势，因而这一挑战将持续下去。

第三，调整生产结构的空间很小，农业内部的发展潜力同样遭遇难题。

根据农业部的测算，中国西部和一些目前贫困人口最多的地区结构调整系数普遍小于1，进一步调整农业生产结构难度很大，通过发展多种经营来缓解这些地区的贫困基本不可能。

另外，农村劳动力就业结构调整总体进展顺利，但贫困地区的状况不理想。近年来，中国农村就业结构出现一些积极的变化，农村劳动力就业结构调整进展顺利，但对于一些西部省份，劳动力就业结构调整仍然严重滞后（杜青林，2003）。2001年，中国农村第二、第三产业已占农村增加值的67.2%，在第二、第三产业就业的劳动力占乡村劳动力的32.7%。但在中西部地区的山西、内蒙古等9省（自治区），农村第二、第三产业劳动力甚至不足20%。

第四，入世后中国主要农产品价格提升的空间很小。

总体来看，中国海南、辽宁、广西、河北、湖北、江西、吉林等省区，在劳动和土地密集型农产品生产上都具有相对优势。它们可能从入世带来的劳动密集型产品出口促进效应中获益较大，而在土地密集型农产品进口增长带来的压力方面仅面临较小成本，处于有利地位；江苏、湖南、四川、贵州、重庆、西藏等省区，在两类农产品生产上都缺乏相对优势，从入世带来的劳动密集型农产品出口促进效应中可能获利较小，而面临着土地密集型农产品进口增长带来的较大的调节成本，处于不利地位；福建、广东、上海、山东、天津、浙江、北京等省区，在劳动密集型产品上具有比较优势，而在土地密集型产品上缺乏比较优势，因而在入世影响上可能从出口扩展中获利较大，但也要承担较大的由于进口增长带来的压力；新疆、黑龙江、内蒙、青海、宁夏、陕西、山西、安徽、云南、甘肃等省区，从劳动密集型农产品出口扩展中得益较少，但从土地密集型农产品进口增加引发的调节成本也比较小。

从上面的分析可以看出，中国中西部地区基本上处于劳动密集型产品出口的不利地位，而这些地区又是贫困人口集中的地区，因此，加入世贸组织对于贫困地区企图通过出口来减少贫困人口的设想是一个打击。值得庆幸的是，贫困地区从土地密集型农产品的进口增加，从而引发的调节成本也相对较小，这在一定程度上避免了由于加入世贸组织，从而给贫困地区农业和农村经济发展蒙上更大的阴影。

此外，农产品价格国际化、通过政策提升农产品价格难度很大。同时，由于中国农产品标准化程度低、食物安全难以保障，要参与国际市场的竞争存在很大的阻力，这也不利于通过需求拉动来提升价格。这一状况对中国未来的扶贫也形成了不利因素。

（3）农业部门发展与贫困农户减贫：未来政策选择

上文的分析表明，今后要提高农民的收入水平、最终使之摆脱贫困和低收入状态，非农业部门的贡献会越来越大。但是，结合目前中国贫困农户的实际收入状况，在未来的政策选择上，仍要充分注意农业部门发展在农村减贫方面所具有的巨大作用。

从2002年各种不同类型农户的收入构成状况中可以看出，收入越低的农户，来自家庭经营第一产业的收入比重就越高，最低收入组的这一比重高达 63.63%，而最高收入组则仅为34.50%。这说明，收入越低的农户，在其收入来源中，对农业收入的依赖性越高，贫困农户的主要收入来源目前仍然是农业(按照另外一种农户分类方法得出的结论也是如此。《2003中国农村贫困监测报告》的数据同时显示，家庭经营第一产业收入占总收入的比重，（极端）贫困农户为66.4%，低收入农户为66.2%，而其他农户则为44.5%。) 。

贫困农户的这一收入结构状况与其外出打工的状况是紧密相关的。统计数据(见《2003中国农村贫困监测报告》。)表明，2002年农村劳动力外出打工的比重为16.5%，而贫困农户为11.6%，低收入农户为13.6%，均低于其他农户的这一比重（16.9%）。

从外出劳动力平均打工强度（农村外出劳动力平均在外打工时间）来说，贫困农户也低于其他农户。2002年农村劳动力的平均打工强度为8个月，其中，贫困农户为6.6个月，而其他农户则为8.04个月。

从上面的分析来看，贫困农户收入水平低，与其收入来源过度依靠农业和非农业就业机会较少有直接关系。因此，今后非农就业对解决农村贫困问题将发挥越来越重要的作用，政府必须采取政策措施促进贫困劳动力向非农产业流动，跳出农业和农村来设计以后的减贫政策。为此，政府可以在以下方面采取更为有效的政策措施：

第一，解除管理和其他方面的限制措施，鼓励劳动力的自由流动；

第二，打破城乡之间在就业、教育、社保等方面的二元分割状态，为农村劳动力向城市流动创造条件；

第三，加强对贫困劳动力的转业培训和扶助农村贫困家庭子女的就学，以增强贫困群体的能力建设；

第四，在金融、财税等方面对贫困地区的私营经济进行扶持，以吸纳贫困地区劳动力的非农就业。

但是需要注意的是，上文的分析同样显示：就目前来说，农业对贫困群体确保最低的收入水平依然十分重要。因此，在贫困地区大力发展高附加值和劳动密集型的种养业仍然是现阶段农村扶贫工作所不能忽视的。事实上，在中国现行的农村土地制度下，农业生产为农民所提供的是一种收入保障，它带有社会保障的功能，特别是对贫困农户更是如此。对此必须有清楚的认识。

2. 乡镇企业发展趋势与未来的农村扶贫

（1）乡镇企业发展对农村扶贫的贡献

在城乡二元结构的体制下产生和发展的中国乡镇企业，在改革开放后获得了快速的发展。其就业人数从1978年的2800多万人增加到2002年的1.3亿人。乡镇企业的迅速发展，不仅加快了中国的工业化和城市化进程，而且也通过创造大量的就业机会，增加了本地区农民的收入，对减缓农村贫困起到了重要的作用。在乡镇企业发展迅速的广东、上海、浙江、江苏等东部沿海地区，不仅当地的农村贫困发生率很低，而且通过为中西部地区的农民提供就业机会等方式帮助其减缓贫困。

2002年东部地区有乡镇企业近7000万家，总产值为94270亿元，创利润总额为4911亿元，上缴税金1983亿元。西部作为中国贫困人口比较集中的地区，乡镇企业仅有1400万家左右，总产值仅为7992亿元，创利润总额为597亿元，上缴税金为198亿元。西部地区乡镇企业与东部存在着较大的差距，异军突起的乡镇企业对农村减缓贫困的贡献主要是由东部地区做出的。由于东部乡镇企业的发展，吸纳了大约60%以上的中西部地区农村劳动力到东部地区乡镇企业就业，所以整体提升了中西部地区农民收入，极大地减少了贫困地区的贫困人口。据国家统计局的监测数据，1999年全国贫困县劳务输出所增加的收入占当年农民收入的16.3%，每个贫困县农民人均外出务工的收入为218.84元。

同时，近年来中国民间扶贫渠道正在逐步放开，为乡镇企业有针对性的直接参与扶贫提供了条件，乡镇企业通过在贫困地区建希望小学、与西部市县联合等各种形式直接参与了贫困地区社会经济的发展，也在一定程度上形成了对贫困地区脱贫的有利因素。

（2）乡镇企业发展对目前及未来农村扶贫的作用和挑战

改革开放以来，乡镇企业的发展为调整农村就业结构发挥了举足轻重的作用，今后仍是吸纳农村劳动力的重要渠道。但从1999年开始，乡镇企业吸纳劳动力的增速趋缓。乡镇企业的发展面临一些困难，其对缓解农村贫困的作用也相应削弱，这主要有以下两个方面的原因：

第一，乡镇企业产业结构升级，对农村劳动力的吸纳能力在下降。

面对越来越激烈的市场竞争，乡镇企业为了自身的生存和发展，必须进行产业升级以适应市场的变化。乡镇企业逐渐向资本密集型转化，地域上也由最初的贴近农村转移到城市，以更加方便地获取市场信息，乡镇企业正在逐步失去其最初的为农村服务的意义。到2002年，平均每个乡镇企业拥有固定资产净值12万元。由于东中西部乡镇企业的发展具有明显的阶梯式特点，我们可以根据三类地区每个乡镇企业拥有的固定资产净值数据反映随着经济发展乡镇企业的产业升级状况。 2002年，西部地区每个企业固定资产净值为6万元左右，中部地区为近8万元，而东部地区达到20万元，这个数据可以说明，乡镇企业融入现代经济的程度越深，其产业的级别就越高。用每百元产值占用的固定资产数的数据同样可以看出这种趋势：2002年西部地区每百元产值占用的固定资产为25?6元，中部地区为18元，而东部地区为19元。

第二，西部地区乡镇企业对于特别贫穷地区的扶贫作用更加有限。

由于西部地区农民本身的科技文化素质和职业技能都非常低，其到乡镇企业就业受到严重的限制，另外由于西部部分地区经济水平太低，农民甚至难以承担外出打工的基本支出，只能受益于政府的扶贫项目和部分乡镇企业直接参与的扶贫中，而无法靠自身的条件外出寻找农外的就业机会。同时，由于贫困地区乡镇企业本身发展状况并不好，因而对这些地区未来扶贫的作用也就十分有限。

3 . 城市化与扶贫

（1）城市化对农村劳动力转移和农村扶贫作用的历史评价

有分析（中科院可持续发展研究组（2004），第236页。）表明，城市化率每平均增加约1%左右，则意味着每年1000万~1200万人口从乡村转移到城市。但是由于受到户籍制度的制约，这部分转移仅限于城市郊区农村人口、农村大学生等特定群体，并没有广泛惠及农村的劳动力。农村劳动力向城市的转移还主要以流动人口的形式存在。

需要注意的是，中国的城市化初期主要是以发展大城市为主，小城镇也解决了许多省内流动的农村劳动力就业问题；到最近，城市化的重点已经由发展大城市转向发展小城镇，希望通过小城镇的发展来解决农村剩余劳动力的就业问题。

“五普”数据表明，全国人户分离的流动人口总量已达到14439万人，其中，跨省流动4242万人，省内跨县（市）流动3634万人，市区内跨乡（镇、街道）流动人口3538万人，县内跨乡流动人口3025万人（转引自蔡（2003），第24页。）。另有研究表明，2001年，中国的4.8亿农村劳动力中，有32.7%（1.6亿人）在非农产业就业（主要在省内）(蔡、林毅夫（2003），第137页。)。流动中的农村劳动力转移和在非农产业就业的农村劳动力都超过2亿人。

应该说，中国的城市化对于缓解中国农村扶贫起到了积极的作用，这主要体现在两个方面：首先，农村劳动力到城市就业，虽然收入不高（有调查显示，农村劳动力在城市就业平均收入在400元/月左右），但是其所得回流到农村后，对于农业生产条件的改善和农户家庭生活条件的改善都起到了积极的作用。其次，农村劳动力到城市就业，对于农村青年扩大视野有很大的作用，有利于将市场经济的理念带回农村，有许多农村劳动力在城市就业多年后回到农村发展，带动了当地经济的发展。据调查（白南生、宋洪远（2002），第7页。），湖南衡山县5万名打工者中有8000人回乡，创办了120多家企业；浙江台州10年内外出打工的 40万人中，已有近半数回流创办乡镇企业或经商，并吸引了全国20多个省的30万打工者就业。全国2000多万跨区流动的农村劳动力中，估计有2%~3 %（即20万~30万人）回乡创业。

但是，应该看到，由于中国农村的贫困人口相对集中于老、少、边地区，这些地区中一部分信息渠道不畅通，外出务工的农村劳动力少，有的地区甚至连外出就业的成本也无力承担，城市化尚未对这些地区的扶贫起到很大的影响。

（2）城市化进程中的扶贫行动面临的挑战

中国城市化水平的提高，在增加城市就业、增加农村剩余劳动力的就业机会、缓解了农村贫困等方面取得了较明显的成果。但是，对于农村扶贫和城市扶贫而言，城市化过程中存在着一些消极因素。

第一，不合理的土地征用导致失地农民市民化、边缘化、贫困化。对于中国农村当前的土地征用制度，学者认为主要存在两个问题（蔡永飞2003。）：一是现阶段政府官员在“出政绩”的强大压力下，为了招商引资，不惜强迫农民流转土地承包经营权，而只给农民少数补偿；二是《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有”，只有“土地附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”，所以补偿费用到不了农民手中。

农村农民失地后，没有足够的补偿，很容易陷入贫困，成为农村贫困人口；城市或城镇郊区农民在失地后，成为了城市人口，如果不能找到合适的就业机会，也会成为城市贫困人口。现行的土地征用制度不仅成为农村扶贫的消极因素，而且也成为城市扶贫的消极因素。

第二，对农村劳动力流动的限制导致农村扶贫成果难以固定。近年来，随着中国国有企业改革的深化，城市下岗职工迅速增加，为了解决下岗职工的再就业问题，一些大城市实施了“再就业工程”，出台了对外来劳动力从业行业进行限制的政策，并从总量上对外来劳动力实行控制，这导致了一部分已经流出的农村劳动力回流，使农村扶贫成果难以固定。据调查，就业对回流劳动力的影响比例由1992年以前的36.8%增加到1997~1999年的61.8%，提高了25个百分点（白南生、宋洪远，2004）。

第三，贫困人口后代的发展权受限，从长期看，增加了扶贫的难度。有研究表明，父辈的社会地位（在一定程度上意味着一种发展权）对子女的社会地位有显著的影响。因此，贫困最严重的后果是导致下一代的贫困，由于中国目前贫困人口后代的发展权没有受到很好的重视，从长期看，会增加扶贫的难度。

目前中国扶贫过程中，贫困人口后代的发展权受限问题集中表现在两个方面：首先，农民工的子女受教育机会受到限制。北京、无锡和珠海三市的调查表明（王奋宇、李路路（2001）。），尽管流动移民的子女在原则上可以进入当地的学校，但实际上他们为了进入学校不得不被迫付出更高的费用，许多最终只能在私人市场上购买教育服务。那些有孩子在父母工作的城市读书的流动人口中（少数），很多人声称在孩子上学方面受到了歧视（北京有40%、无锡有50%、珠海有 56%）。有近10%的农村回流劳动力把孩子上学作为回乡的一个原因（白南生、宋洪远（2002））。其次，在城市失业、下岗和“待岗”群体中（唐钧（2003）），大部分是“上有老、下有小”，大约占到70%。目前中国实行的最低生活保障制度只能保证城市贫困人口的最低生活保障，解决贫困人口的生存问题。但没有考虑到、且从财力上也无法考虑城市贫困人口的下一代教育和发展问题。

第四，农民工进城后受教育和培训的机会少导致这一阶层可能长期处于贫困。流动人口在进入城市后，几乎不太可能有接受正规教育的机会。他们提高自己的人力资本水平和工作技能的惟一的也是最可能实施的途径就是接受培训。但是，与城市居民相比，他们获得培训的机会却少得多。在北京、长春、南京、天津、武汉和西安的调查中，农民工接受培训的比例为55.16%，而城市本地职工为65.29%(本调查于2000年由北京大学社会学系、中国社会科学院人口研究所、澳大利亚国立大学和美国贝茨学院合作进行)。流动人口受教育和培训机会少的结果是要么农民工返回农村，增加农村扶贫的难度；要么继续留在城市，从事低收入的工作，长期处于贫困之中。

4. 城市经济改革、经济结构转型与城市贫困问题

（1）城市经济改革、经济结构调整与城市贫困问题的产生

第一，国企改革使城市贫困问题显性化。2002年12月底(资料来源：劳动和社会保障部办公厅季度公报。)，全国国有企业下岗职工为410万人，在 2000万人的城市贫困人口中占到20%，而且这些下岗职工主要集中在中西部地区，该地区的就业机会远少于东部地区；这些下岗职工主要是大龄、技术水平低的再就业困难群体。从收入看，下岗职工是典型的低收入贫困阶层，根据劳动和社会保障部劳动科学研究所的调查，下岗职工家庭人均月收入仅269元，比全国城镇居民及其家庭人均月收入低220多元，仅比同地区城市居民最低生活保障标准高出70多元。

第二，城市的产业结构升级将一部分城市人口抛向贫困。中国重工业优先发展战略以及相应的体制，导致建国后近30年的时间里大量城市劳动力在国有重型工业企业中就业，重工业对劳动力的知识水平、知识更新的要求相对较低。近期，尤其是1978年改革开放后，中国轻型工业及服务业、信息产业等新兴产业取得了较快的发展，而原有的重型工业却逐渐没落，原来在重型工业从事简单劳动的大量城市劳动力在下岗的同时无法在新兴产业中找到工作。

第三，来自农村流动人口的竞争压力也是城市贫困形成的原因之一。目前，农村劳动力转移的规模和速度都在加大（蔡，2003）。农村劳动力大规模进入城市的非国有部门和国有企业中的低级岗位就业，一方面，这些迁移劳动者以其便于管理、劳动力价格低廉等优势形成对城市劳动力的间接竞争；另一方面，主要依靠雇用这些外来劳动力的非国有经济成构成了对国有企业的进一步竞争。这些竞争都会使得城市面临着更加严峻的就业形势。与城市失业、下岗和“待岗”人员相比，农村进城劳动力年龄上具有绝对优势，在流动人口中，19~39岁年龄段的青壮年占63%；在跨省流动人口中，20~24岁男性、女性未婚比例分别达到 84.4%和71.1%。而且农村进城劳动力愿意在艰苦的劳动岗位上就业，城市下岗职工难以接受一些被视为“不体面”的工作。

（2）城市扶贫面临的挑战

第一，现行最低社会保障制度存在的缺陷降低了城市扶贫工作的效率（蔡，2003）。中国现行的社会保障制度由于受到财力的限制，使救济力度有限；同时由于识别贫困群体的体制没有完全建立健全，导致救济面过宽；加之最低社会保障制度还处于单一化阶段，救济的目标就是为了解决贫困人口的生活保障。一些特殊的贫困群体，如贫困家庭中正在上学的子女，没有得到很好的保障。

第二，伴随着经济增长而来的贫富差距不断扩大扶贫的对象。20世纪90年代以来，随着经济的持续增长，贫富差距也正在逐渐拉大。据国家统计局提供的数据，1997年，城镇居民10%最低收入户人均收入的增幅为-0.3%，而10%最高收入户为11%。

贫富差距的拉大一方面在生成新的贫困人口，扩大扶贫的对象；另一方面，贫困人口可能在社会不平等的压力下威胁社会稳定，增加城市扶贫的难度。

第三，城市贫困人口自身素质给扶贫带来的难度。有研究证明（唐钧，2003），在失业、下岗和“待岗”群体中，存在着“三多”现象：女性多，要占到 59%；中年多，年龄在35~44岁，“上有老、下有小”生活负担重的占70%；文化素质低的多，初中及以下的占71%。所以要使这部分人实现再就业，其难度是很大的。而且，占到城市贫困人口20%的下岗职工，他们的平均年龄在39岁左右（蔡，2003），存在着赡养老人、抚养孩子上学等因素。

总之，由于目前城市贫困人口的文化素质、年龄、性别和家庭因素，中国城市的扶贫任务具有长期性、艰巨性。

第四，城市化程度进一步提高给扶贫带来艰巨的就业任务。为了支撑中国未来实现现代化的总体进程，从现在起到21世纪中叶，中国城市化率将从现在的37%提高到75%左右（中科院可持续发展研究组，2004）。这就意味着只有每年平均增加约1%左右的城市化率（即每年约1000万~1200万人口从乡村转移到城市），才能满足现代化进程的总体要求。在急剧推进的中国城市化过程中，我们必须面对人口总量、劳动就业人口总量、老龄人口总量三大高峰同时而来的压力。

而且，国家为了实现上述城市化的目标必须支付巨大的成本。有分析表明，到2050年，中国城市人口总量将达到10亿~11亿人，依照城市化“成本—收益” 模型分析(中科院可持续发展研究组（2004），第236页。)，在未来50年中，城市化所需的社会总成本达到15万~16万亿元，这个数量是2000年国内生产总值的2倍，平均每年支付城市化成本约为3000亿~3500亿元人民币。在国家财力不足以支付城市化成本的情况下，必然出现城市基础设施建设投资不足、产业开发强度不够等问题，城市劳动力的就业问题将更加难以解决。

5. 城乡经济发展、经济转型与中国的扶贫：未来政策框架讨论

对中国未来城乡经济发展和经济转型的分析表明，今后中国的扶贫行动要取得较好的成效，在政策框架的设计和选择上，要注意以下几点：

（1）从统筹城乡的角度全面设计今后的扶贫策略

首先，从经济发展的总体趋势来看，农业在国民经济中的地位将逐步萎缩，农业收入对农民收入增长的贡献将逐步降低，这一趋势随着中国入世之后受国际农产品市场的冲击、农产品价格提升空间有限将日趋明显，因此，今后的扶贫战略必须立足于从农业之外来设计，目前强调发展种养业的开发式扶贫，其实质仍是从农业角度来思考扶贫战略框架的。这一视角必须予以根本改变。

其次，与上一点相联系，未来的农村扶贫应更多地强调贫困人口人力资源向农村非农业和城市的转移。但是，本文的分析表明，农村企业（乡镇企业）的发展和城市化的发展都未必会自动地给贫困群体带来好处：乡镇企业的产业升级会对劳动力、特别是素质相对低下的贫困劳动力产生排斥；单纯的城市化有可能会产生新的农民工贫困（包括人文贫困）和失地农民贫困问题。

最后，在一定条件下，农村贫困问题可能会与城市贫困问题产生联系。一方面，农民工进城之后，如果在社会保障、教育、医疗等方面得不到最基本的公共服务，将会引发农民工贫困问题；另一方面，农村劳动力向城市的大量转移，会给城市劳动力的就业带来一定冲击，如果城市扶贫体系不完善，这将加剧城市贫困问题，从而对农村劳动力的城市就业产生压力，进而不利于农村贫困问题的解决。

（2）选择有助于解决贫困问题的、劳动密集型的产业发展战略

研究表明，一个经济的最优产业结构是由其要素禀赋结构所内生决定的，置自身要素禀赋结构状况于不顾，举全国之力推行少数资本密集部门的技术赶超战略，最终将使经济的实际增长速度低于潜在水平，进而无法实现经济收敛，同时还会恶化收入分配问题（林毅夫，2002）。这当然也将不利于贫困问题的最终解决。

中国的比较优势在于劳动力，因而积极发展劳动密集型产业不仅有助于中国的经济发展，而且将对贫困人口的就业以及使贫困群体分享经济增长的好处有积极的作用。因而，未来的扶贫战略必须与城市部门、农村部门的产业发展战略相配合，选择劳动密集型的产业发展战略，将有助于贫困问题的解决。

（3）充分重视农业在农村扶贫中的作用

尽管从总的趋势来看，农业对中国未来农村扶贫的作用将逐步削弱，但是也必须清醒地看到，就目前来说，农业收入在贫困群体的收入构成中仍占有十分重要的地位，因而对贫困群体确保最低的收入水平依然十分重要。在贫困地区大力发展高附加值和劳动密集型的种养业仍然是现阶段农村扶贫工作所不能忽视的。因此，大力创造条件和积极引导贫困劳动力的非农就业，必须以确保贫困农户农业收入为基础。（本文摘自《中国扶贫政策——趋势与挑战》）

录入：胡雁霞

责编：钟欣

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