欧洲部分国家区域规划的主要做法及对我们的启示

信息来自：http://www.curb.com.cn · 作者：周毅仁樊杰　 · 日期：07-03-2016

为了了解和借鉴欧洲国家开展区域规划工作的做法和经验，根据京津冀都市圈和长江三角洲地区区域规划工作的总体安排，2005年4月6日－20日，由国家发改委地区经济司组团，来自国家发改委、国家开发银行、国家测绘局、北京、天津、河北、上海、江苏、浙江等省市发改委的一行14人，对欧洲区域（空间、国土）规划进行了考察。考察团先后与法国国土整治部、法国巴黎第一大学、德国汉诺威大学、斯图加特大学、奥地利空间规划研究所等机构的政府官员和专家进行了座谈和交流。

通过考察访问，对欧洲有关国家区域规划的历史沿革、经验与教训、以及新的趋势有了较全面的了解。欧洲国家区域规划的理论和实践，对于我国新时期研究和制定区域规划具有重要的参考意义。

一、德、法、奥区域规划的基本情况

区域（空间、国土）规划在德国、法国和奥地利3国有着较长的历史，在国家和地区发展中发挥了重要的作用。

区域规划在欧洲已有数百年的历史，德国800年前就有了城市空间规划的概念，但是，欧洲区域规划较为大量开展还是在第二次世界大战之后。欧洲不少国家在第二次世界大战中遭受到战争的创伤，战后百废待兴。由于重建城市和发展经济的需要，以城市为核心的区域规划在战后进入旺盛时期。如法国的巴黎、德国的汉堡等许多大城市地区以及像德国的鲁尔等重要工矿区都先后开展了区域规划。60年代以来，由于工业迅速发展和城市化进程加快，人口、资源、环境问题和区域发展不平衡等问题日益突出，区域规划进入了一个新的发展阶段，许多国家比以往更加重视区域规划。

德国是比较早进行区域规划的国家，1923年德国编制了鲁尔工业区的区域总体规划，1935年成立了“帝国居住和区域规划工作部”，负责全国国土整治、规划和交通建设等工作。1945年至1965年，德国各州、县都着手编制了区域规划，区域规划体系日趋完善，但各级规划名称不一。全国性的叫“联邦德国国土整治纲要”；州一级的有的叫“国土规划”，有的叫“空间利用规划”或“空间规划”、“区域规划”；州辖的管理区、县、市一般称“区域规划”。德国的区域规划具有权威性和法律基础，开展任何一级的区域规划，首先要制定相应的法律，所编制的区域规划，要经同级议会批准，才具有法律效力。德国的区域规划，重视基础设施建设和生态环境的保护治理，工厂企业的布局，一般由企业家决定，政府不作硬性规定，但必须符合规划的要求。

法国的区域规划起步比较晚，但进展很快。法国把区域规划称为领土整治规划，将全国划分为21个区，后来发展成22个区，96个省分别提出规划要求。1963年法国专门成立了领土整治机构，简称DATAR,并建立了领土整治基金，研究和提出了领土整治政策。法国以均衡化作为领土整治目标，控制人口和产业过分向巴黎地区集中。采取法律的、行政的、经济的手段积极开发落后地区，有步骤地建设新城，并且有计划地开发整治有关流域地区和山区。

奥地利空间规划主要由洲际和联邦政府协调，1971年奥地利成立了“奥地利空间规划联合会”，由联邦有关部长、地方政府代表、社会合作伙伴以及土地管理者等组成。奥地利没有全国性的空间规划，而是由组成联邦的9个州按照各自的法律规定，制定相关的空间规划。尽管联邦政府对空间规划的制定没有法律规定，但是奥地利联邦政府仍然具有很强的职能来影响和约束空间规划，主要是通过对土地利用的严格管理、对交通等重大基础设施建设等来约束空间规划的实施。

二、欧洲区域规划的实践对我们的启示

通过考察了解欧洲有关国家区域规划的历史和实践，对我们开展区域规划工作具有重要的借鉴和参考意义。

1、全方位的“协调”是规划工作的精髓

无论是专家学者或是政府官员，大家都一致认为，规划工作的核心内容是协调，工作过程中的难点也是协调。这包括国家和地方等不同层次规划间的纵向协调问题，也包括不同部门、不同区域之间规划的横向协调问题。对此，各国都已经形成了各具特点的协调机制。

德国从国家到地方有着成千上万部与空间规划有关的规划方案，能够作到不同规划之间不发生相互冲突，这不仅是德国空间规划长期能够充分发挥有效作用的根本保障，也是规划发展到成熟阶段的重要标志。德国的空间规划体系是由国家到地方5个层次组成的。任何一个层次的空间规划，都必须与上个层次及下个层次的空间规划相协调。原则上，上个层次的规划对下个层次的规划具有指导作用，下个层次的规划是对上个层次规划的进一步落实。当需要对上个层次的规划进行必要的调整时，必须对调整的理由进行充分的论证。经议会审议通过后，不同层次的规划进行同步调整后，方可实施。德国专家强调说，规划报告中的四分之三的内容，是在论述和解释本级规划同上下层次规划的关系。

相比之下，横向协调难度更大。横向协调包括同层次不同部门制定的专项规划的协调、以及同层次不同地区间规划的协调。不同部门规划之间的协调，一方面，通过在编制过程中主管和协管部门之间的磋商协调进行；另一方面，则是通过部长联席会议讨论决策过程来实现。德国规定，任何一个空间规划内容，都必须按照政府不同部门的管理职能，选择一个部门作为该项规划编制的主管部门，另外的一个或若干个部门为协管部门。主管部门提出的规划方案建议必须经协管部门认可后方可正式纳入规划文本。部长联席会议主要讨论部门间无法达成共识的内容，并提出规划编制建议，供不同部门具体工作组具体落实。当行政手段无法协调时，规划便进入法律程序，通过法律仲裁，确定规划方案。地区之间的规划协调最为复杂，协调的途径多样，规划形成共识所需的时间也相对较长。因此，注重解决当前影响地区间共同发展且容易统筹协调的问题，也就成为地区间协调规划的现实选择。

奥地利的空间规划体系与德国不同，没有全国空间的综合规划，9个州的空间规划是奥地利规划的重点。但奥地利依然高度重视州际之间规划的协调、及其国家在各州规划协调中的作用。首先，各州的空间规划应当与全国的专项规划相协调，为了弥补缺失全国空间综合规划带来的不足，1991年以来，奥地利通过研制全国空间规划概念，提出全国空间规划的一个指导性的框架。9个洲规划之间的矛盾，则由奥地利的空间规划联合会来协调。1971年成立的奥地利空间规划联合会（AUSTRIAN CONFERENCE ON SPATIAL PLANNING），它的职能就是建立服务于各州空间规划的一个协调与合作的平台。会议成员包括联邦的部长、州长、地方权威和社会合作者。这个制度，在奥地利各州规划之间的协调方面，发挥了良好的作用。

2、调整行政管理体制是规划有效实施的根本保障

在长期的空间规划实践中，法、德、奥3国都体会到，行政管理体制适应空间规划编制与实施的需要，是确保规划有效实施的根本保障。各国都在调整行政管理体制方面，进行过许多尝试。

法国的空间规划被称为国土整治规划。早在二战结束后的50年代，法国为了科学地指导重建工作，提出了国土整治的观念，其核心内涵就是要以综合的观点研究国家与地区的发展，要有总体规划指导各项建设，强调地区间、产业间的均衡发展。为此，除了在国家层面成立了国土整治指导委员会、协调部际之间的关系之外，每个大区均成立了相应的分部。所有重大的经济建设项目和基础设施项目，都必须由该部门进行规划选址和协调。指导委员会主任直接对政府总理负责。根据国土整治规划的需要设立的22个大区，构成了法国本土的一级重要的行政区划单元。我们国内比较熟悉的“大巴黎”，就是22个区之一 —— 法兰西岛。该区由近郊3个省、远郊7个省共1000万人口组成，其中不到300万人口居住在市区。正是由于大区行政体制的建立，有效地推进了巴黎中心城市的合理拓展，有助于巴黎地区城乡一体化的建设。目前，环绕巴黎市中心25-35公里范围内9个副中心的建立及其巴黎市区产业结构的调整升级，大区管理体制是重要的保障。巴黎市正在从1960年代以前的城乡分割、转换为今天大都市区健康发展，并通过新的规划推进城市走向可持续发展的明天。

德国近几年在空间规划领域的重大变化，就是根据空间规划需要进行的行政区划及其相应的管理体制的调整。德国汉诺威地区面积2300平方公里，人口 110万。其中50万人口生活在汉诺威市区。以前，汉诺威市区的周遍有20个次一级的行政单元，分属4个与汉诺威市区同级别的行政单元管辖。这种行政管理建制，非常不利于汉诺威城市同其周遍区域的统筹发展。2001年，开始组建汉诺威区，由原汉诺威市区和周遍20个次一级的行政管理单元构成。成立了高于汉诺威市区管理层次的管理机构，编制并实施区域规划。汉诺威区的主要政府管理机构下属4个管理部门，包括社会服务局、生态和规划局、安全-企业和交通局、以及内勤部门。前3个管理局都有与空间规划相关的专项规划编制和管理实施的职能，生态与规划局负责城市规划和区域规划等空间综合规划的工作。

通过行政区划调整、建立高一层次政府管理机构的做法，在一定程度上又增加了一级管理层次，给规划在不同层次间的协调增加了一定的工作量。如汉诺威区议会批准的区域规划中涉及汉诺威市的有关内容，还必须在汉诺威市议会得到认可方可在汉诺威市规划中予以落实。为此，经过一段时间的实践，德国的一些区域加大行政管理体制的调整力度，撤消原市区一级的管理与决策职能，使之更有利于推进区域规划工作。如斯图加特区就是一个成功的范例。

3、走向实用性是当代区域规划发展的主导趋势

欧洲的法德奥三国，已经形成了比较完整的空间规划理论和方法及其人才培养体系。近些年来，根据社会经济发展的实际需求、以及环境伦理和可持续发展观的要求，增强区域规划的针对性和实用性，成为当代区域规划发展的主导趋势。

高度重视区域政策对规划具体内容的落实、以及根据区域政策的要求编制相应的区域规划方案，使“区域战略-区域规划-区域政策”实现高度的统一，这是区域规划走向实用性的主要途径。德国专家认为，“区域政策”已经是区域规划中的“规划”—— 实施规划的措施与行动的具体设计。区域政策的主要内容是公共财政政策的空间部署，公共财政的空间安排也就成为区域规划的重要组成部分。这些年来，德国逐步摒弃了理想的空间秩序组织规划的模式，改变了以往更多地追求“应当作什么？”的规划理念，而开始注重“要做什么？能做什么？”的理念，形成了具有不同地方特点的多样的规划模式。如根据国家公共财政扶持城市地铁建设的需要，编制的城市类型划分方案，该方案直接界定了哪些类型的城市区域可以获得国家财政的地铁援助。再如法国的自然保护区规划，国家保护区范围和对象的界定，必须经保护区预定范围内的所有基层政府、企业和个人的认可，若某些个人不接受保护区的条件，则可以不加入保护区，而成为保护区中的飞地。当然，这些人在不履行保护区的责任的同时，也无法获得国家对保护区建设给予的必要财政援助及其有关优惠政策。

这样，不同管理层次因其职能和权限的约束，其编制规划的内容和重点就有所不同。随着欧盟的建立，涉及到各国之间社会经济发展的空间组织的问题，越来越需要在原有的国家空间规划体系中，增加更高一个层次——欧盟的空间规划。目前，欧盟起步编制空间规划，主要集中在对农业、交通和环境等3大领域。欧盟各国在这3个领域的空间规划必须与欧盟的规划相协调。不同地区和不同时期政府工作的重点也有所不同，空间规划的内容体系也就因地因时而异。法国目前发展中存在的主要问题是社会问题，包括消除贫富差异、消除对不同族群的歧视等。因此，空间规划中突出公平的基本理念、并通过住房、公共交通等具体规划内容进行体现，就成为近年规划内容的新的侧重点。在经济领域，大巴黎的失业问题严重，如何通过空间规划有利于创造新的就业岗位，也就成为规划内容结构调整的一个方向。

空间规划一直把人和自然的协调作为一个重要的原则。近年来，随着经济全球化进程的加速，空间规划的指导思想和内容体系也受到深刻的影响。德国始终重视跨区域规划的编制，以往结合大江大河的合理利用与保护开展的流域规划、大都市同其直接影响的地区联合编制统筹发展的规划等。都收到良好的效果。最近，德国将跨区域的规划拓展到跨国区域的协作领域，结合对外开放力度的加大，开展了沿边地区与相邻国家有关地区的协作区规划。随着欧盟东扩，奥地利的位置发生了本质变化，从以往欧盟的边缘区而逐步成为核心区，维也纳也成为欧盟众多集聚区之一的一个中心城市。因此，重新认识奥地利的空间地位、尤其是维也纳在波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克等周边国家所形成的大区域中的位置，就势必成为新的空间规划部门忽视的问题。奥地利学者强调，过去维也纳地区的规划地图就只限于行政辖区，现在，必须要拓展成为与周边地区有紧密联系的大区域图，这样的空间规划才有了合理的科学基础。可见，这种空间规划理念的转变，是同奥地利国家战略调整和发展需求，完全相适应的。

三、几点建议

“十一五”期间，我国把区域规划放在突出重要的地位，区域规划工作作为我国宏观调控领域的一项重要工作，将得到全面的加强和提高。我们要按照“十六”大提出的全面建设小康社会的奋斗目标，适时调整我国的区域发展政策，坚持走可持续发展的道路，促进地区经济的协调、健康发展。

1、重视区域规划法律法规制定。实现地区经济的协调发展，离不开国家行政干预，区域规划和区域政策将是国家计划、财政、金融、税收等等政策在区域上的综合，其涉及的领域广泛，调控的难度也是很大的，因此，提供区域经济发展调控的法律手段是必不可少的。从西方发达国家的经验看，协调区域规划和发展，都离不开法律的建设和支持。美国从20世纪60年代起就颁布了“区域再开发法令”等法律法规，日本70年代制定了“国土开发利用法”，德国有“联邦空间布局法”、“联邦改善区域结构共同任务法”等，而英国在1928年至1988年期间，总共颁布的区域政策法令达50个之多。从我国的具体国情看，我国地区广阔，地区间自然、经济差距较大，地区协调发展的难度更大，因此，区域规划和区域政策的制定和落实更离不开法律的保障。因此，我国应尽快开展区域经济政策法规的研究制定工作，在条件成熟时，将区域规划法律法规制定工作纳入国务院立法计划，争取早日将区域规划和政策纳入法制的轨道。

2、加强对区域规划的管理和协调。区域规划是国家宏观调控的重要手段，欧洲各国政府对区域规划的制定和协调都有专门的机构负责，并有相关的法律法规保障。我国今后应进一步加强政府对区域规划的管理和协调，增强区域规划的导向性和约束性，逐步完善各级区域规划组织管理机构。

3、加强我国重点区域规划范围研究，为国家编制区域规划奠定基础。由于区域规划的范围是可变的，因而编制好区域规划的前提是要确定合理的规划区域范围。总结历史经验教训，过去我们在确定规划区域的范围上存在一定的主观性，经济规划区的划分还缺乏科学的依据和系统研究，这就带来区域规划工作延续性不强，科学性不足，操作实施困难的弊端。因此，“十一五”期间我们要加强对国家级重点规划区域范围划分的研究，从而进一步明确须由国家宏观调控部门组织编制的区域规划范围。

4、进一步开展我国地区经济发展类型划分研究。“七五”提出的东、中、西三大地带划分的思想，在我国区域经济发展中发挥了较大的作用，到目前我国许多区域政策制定的依据仍然是按照东、中、西三大地带的划分，但是区域政策的进一步落实也逐步发现东、中、西三大地带的划分存在一定的局限性，许多重大区域政策的制定和实施需要更加科学合理的地区经济发展类型的划分，近期迫切需要开展新的地区经济发展类型划分的工作，为下一步区域政策的落实提供依据。

　　（国家发改委地区司赴欧洲区域规划考察团）

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