走中国特色城镇化道路的背景和内涵分析

信息来自：——河南省社科院 2007年度学术年会专家发言集锦（8） · 作者：王建国 · 日期：07-03-2016

2008年2月17日

党的十七大提出: “按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。”这既是对以往我国城镇化发展的经验的总结, 又为我们今后进一步提高城镇化水平指明了方向。

一、中国特色城镇化道路提出的背景分析

1、汲取西方国家城镇化的经验教训

在国外城市化进程中，人口的集中过程是“农村——城市——特大城市——小城镇(逆城市化)”，人口转移所带来的压力主要在城市解决，大城市不断扩张，然后再出现逆城市化现象，周边卫星城纷纷建立。主要有三种模式，即以西欧为代表的发达的市场经济国家政府调控下的市场主导型的城镇化，以美国为代表的自由放任式的城镇化和以拉美和加勒比海与非洲大部分国家为代表的受殖民地经济制约的发展中国家的过度城镇化。

以西欧为代表的发达的市场经济国家，市场机制在这些国家的城市化进程中发挥了主导作用，政府则通过法律、行政和经济手段，引导城镇化健康发展。城镇化与市场化、工业化总体上是一个比较协调互动的关系，是一种同步型城市化。

美国在其城镇化和城市发展的过程中，市场发挥着至关重要的作用。政府没有及时对以资本为导向的城镇化发展加以有效的引导，造成城镇化发展的自由放任，并为此付出了高昂的代价。其突出的表现就是过度郊区化，城市不断向外低密度蔓延，城镇建设无序，空间和社会结构性问题日益突出，土地资源浪费严重、经济成本居高不下、生态环境破坏愈演愈烈、资源能源消耗量大以及加剧贫富差距等一系列社会问题。

拉美和加勒比海与非洲大部分国家的城镇化表现为在外来资本主导下的工业化与落后的传统农业经济并存，工业发展落后于城镇化，政府调控乏力，城镇化大起大落。其工业化发展赶不上城市化进程，属于“过度城市化”。主要问题是：正规就业水平持续下降，城市贫困人口空前增加。城市必要的基础设施严重短缺。城市环境恶化，贫民窟增多。

2、针对中国传统的城镇化道路

(1)我国的城镇化走过的是一条复杂曲折的道路。建国后，我国建立了城乡二元分割的户籍制度，使得城镇化长期处于停滞状态。更有甚者，在较长的一段时间里，实行的是“反城镇化”战略，大规模地将城市人口迁往农村。这种做法，非但不能真正解决城市人口聚集问题，反而使我国的城镇化问题越积越严重，矛盾越来越突出。

在具体的发展模式上，在建国以后的很长时间里，我国政府一直采取抑制大城市发展的政策。因此，在1949～1979年间，尽管这30年中国的工业化有了长足的发展，但是城市化率仅提高8.3个百分点，年均增长0.28个百分点，比世界同类发展水平国家偏低20个百分点，30年只实现了1亿人口的初步现代化。

城市化的这种滞后现象随着改革开放后粮食剩余局面的出现而逐渐松动。1980年10月，国家建委在北京召开的全国城市规划工作会议确定了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。1989年国家又将城市发展方针修改为“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市” 的城市发展方针。此后一段时间里，先是优先发展大城市的战略占据主导地位，后来又片面强调小城镇的发展，试图通过小城镇建设解决数亿农民的转移问题，结果导致小城镇建设“遍地开花”，又因小城镇集聚和辐射功能差，在一些地方出现“有城无市”、“有城无人”的现象。实践中畸轻畸重的做法，不仅延缓了城镇化的步伐，而且降低了城镇化的内在质量。

(2)中国传统的城镇化是由政府推动的自上而下的过程。与西方国家城镇化主要靠市场力量推动不同，中国传统的城镇化道路是由政府发动的自上而下的推进过程，中国的城镇化虽然依靠政府力量避免了西方国家所产生的“城市病”，但缺乏市场机制的作用和民间的力量，加上体制和制度的制约，速度却很慢。

(3)关于城镇化道路的争论

关于城镇化道路的争论主要是大小城镇的争论：大城市优先论者认为，世界各国城镇化初、中期发展的通例都是大城市优先。大城市的规模效益和聚集效益远高于中小城镇；大城市对周边地区的辐射和带动作用非中小城镇所能比；大城市优先发展可将农业劳动力转移的矛盾集中在城市解决，而且能节约土地和治污费用；大城市对于一个国家参与国际竞争也有相当优势等。

小城镇优先论者则认为，作为城镇体系的基础部分，小城镇是大中城市的“母体”，世界各国现有的大中城市无不是从当初的小城镇逐步发展起来的。小城镇的优势在于，建设成本、人口转移成本和体制成本低，适合中国国情；小城镇的体制包袱少，而大中城市短时期内根本无力吸收大规模的待转移的农村富余劳动力和农村人口；相较于大城市的光鲜与快速，小城镇联系城乡，有利于缩小城乡差别，对城乡一体化具有特别的意义等。

3、中国国情。中国人口众多，幅员辽阔，区域经济发展差距较大；同时，农村人口比重大，城市基础设施和公共服务设施相对供给不足，质量差，产业结构度低，第三产业不发达，市场机制作用不充分，政策和制度限制较多。另外，中国的城镇化市在由计划经济向市场经济转轨，由农业大国向工业大国转轨的过程中推进的，和西方国家有着许多不同的地方，所以必须走具有自己特色的道路。

4、城镇化发展规律。我国工业化发展迅速，业已处于工业化的中期阶段，2006年我国城镇化率为43.9%，处在加快发展阶段，我们必须从国情出发，走中国特色的城镇化道路，既加快发展速度又保证城镇化的质量。

二、中国特色的城镇化道路的特征

1、双重经济转型背景,城镇化与工业化、信息化、市场化、国际化紧密相联。城镇化一般以经济转型为推动力，我国城镇化近三十年的高速发展期不仅经历了农业人口大国向工业国的产业转型，而且面临经济模式从计划经济体制向市场经济体制的体制转型。城镇化快速发展的过程也是农业经济向工业经济的一般转型和计划经济向市场经济的特殊体制转型交织在一起的“双重转型”过程。

在这种转型过程中，我国的城镇化不仅与工业化相联系，而且同市场化和市场化取向的改革紧密相关；不仅要实现与工业化协调发展，同时还要实现与农业现代化协调发展。我国最初的城镇化是建立在农业支持工业、为工业提供积累、工农业间存在“剪刀差”的基础上的。工业化是城镇化的基础，市场化和国际化是城镇化的动力。而信息化则对我国城镇化的形态会产生重大影响。

2、双重城镇化方向，东部城市群和大都市圈和中西部农村城镇化的协调发展。一般国家的城镇化表现为单一的农村人口向城市转移的过程，而我国既有农村向城市的异地转移——人口城市化，也有农村劳动力的就地转移——农村城镇化。

在二元结构下，我国城镇化是通过“在城市地区发展城市群发挥大城市的辐射作用，在农村地区发展县城和小城镇推进农村城镇化”的“双重城镇化”道路。东部地区可以采取以发展城市群和大都市圈为特征的城市化策略，实行组团式的城市结构，通过大都市的辐射能力，直接把周边的小城镇纳入块状的城市圈内，使都市文明快速向周边地区扩散。中西部地区，可以通过据点式城镇化，在中西部农村把县城建成10万至30万人的城市。如果把后者称作“据点”发展式城镇化，前者则是“网络”发展式城镇化，即通过交通和通讯设施的发展，建立高效率的城镇网络，发展城市群和都市圈。

在一个区域内，就是要大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。由于中国人口众多、地域广阔，不能只搞集中型的大城市化，不可能让大部分人都集中到大城市；由于小城镇缺乏规模效益和集聚效益，也不能只实行分散型的小城镇化。因此，中国特色的城镇化在城镇化类型上，只能选择集中型与分散型相结合、据点式与网络式相结合、大中小城市与小城镇协调发展的多元化的城镇化。也就是说，大中小城市和小城镇在数量上要结构合理，在空间上要布局恰当，在有条件的地区尽可能形成城市群、城镇网。

3、双重动力机制，政府在城镇化进程中扮演重要角色由于中国过去走的是由政府包办并排斥市场作用和忽视民间力量的城镇化道路，因而存在严重弊端并造成城镇化滞后；西方发达国家在加速城市化的过程中，主要依靠民间力量，基本上由市场机制推进，但也出现过许多严重的社会经济问题；部分发展中国家则走的是完全由市场推动的城市化道路，导致过度城市化，产生严重的“城市病”。在中国传统的计划经济体制已经在向社会主义市场经济体制转换，市场已经在资源配置和社会经济运行中发挥着基础性作用，所以，中国特色的城镇化道路在动力和实现机制上，既不能走中国的老路，又不能照搬外国的模式，只能是“政府推动”和 “市场拉动”的双重动力机制的结合，政府在城镇化进程中扮演着十分重要的角色。也就是说，在更多地发挥市场机制的作用的同时，在城市的布局和规划上实行政府调控。既避免过度城市化，又防止城市化滞后，真正实现城镇化、工业化和现代化的适度同步发展。　

4、双重发展模式，自上而下的城镇化和自下而上的城镇化。20世纪50年代以来，中国的城镇化出现了两种截然不同的制度变迁模式：自上而下的城镇化和自下而上的城镇化。自上而下的城镇化是政府按照城市发展战略和社会经济发展规划，运用计划手段发展若干城市，并安排落实城市建设投资的一种政府发动型的强制性制度变迁模式；自下而上的城镇化则是农村社区、乡镇企业、农民家庭或个人等民间力量发动的，由市场力量诱导的自发型的诱致性制度变迁模式。自上而下的城镇化发展模式，用较短的时间和较快的速度建立了中国门类齐全的独立的工业体系，奠定了中国城镇化体系和社会经济发展的基础。从上世纪80年代开始，随着中国市场化取向的经济体制改革逐步深入，在传统体制和传统模式的外围出现了自发的、诱致性的与城镇发展相关的制度创新，形成了自下而上的城市化模式。这方面的典型代表是农村城镇化的温州模式和苏南模式。　

5、双重城镇化推动主体，由农村剩余劳动力构成的城市流动人口和农民工，与具有城市居民身份的城市居民，成为城镇发展的两股不同的重要力量。我国城镇化与我国特定的户籍制度相联系。建国初期，户籍制度在维护社会秩序、保证我国城市化速度不致超出社会经济发展水平可能承受的限度，从而避免发展中国家普遍出现的过度城市化问题等方面，曾起过积极作用。由于这种特定的户籍制度，中国的城镇化是由“双重主体”推动的：由农村剩余劳动力构成的城市流动人口和农民工，与具有城市居民身份的城市居民，成为城镇发展的两股不同的重要力量。

6、双重要求，城镇发展方式多样化和科学化的城镇化道路。中国特色的城镇化道路在城市发展方式上，必须选择多样化和科学化的方式。也就是说，城市建设资金来源和渠道要多元化，除了各级政府加大投资之外，鼓励农民集资建城，可以采取批租土地、有偿转让土地使用权、合资开发、发行债券、投资入股、贷款等多种形式和途径，实行各种优势政策，吸引和筹集更多包括公有、民有、外资和农民的资金，用于城市建设；政府应当积极支持引导城市建设，从实际情况出发，因地制宜，科学规划，合理布局，提高城市综合管理水平，注重实效，不搞一刀切；外延式与内涵式发展相结合，以内涵式发展为主。

7、双重目标，注重经济社会文化和生态的协调发展，促进城镇化量的增长和质的提高同步实现。在加快城镇化的过程中，要特别注意产业的发展，为人口想城市的转移提供就业支撑；加强基础设施和公用服务设施建设，为人口转移提供社会服务供给，避免城市病；加强文物和环境保护，实现城市化的可持续发展；完善文化功能，提高人的整体素质，促进人的全面发展。

三、走中国特色的城镇化道路要处理好的几个关系

1、处理好加快经济发展与建设节约型社会之间的关系。既要坚持通过城镇化加快经济的发展,又要坚持走资源节约、环境友好的发展道路。加快经济发展,建设节约型社会与城镇化的协调健康发展密切相关。这就要求我们要吸取美国的教训。美国在城市化的过程中,放弃中央政府的宏观调控,出现了过度郊区化并导致了资源、能源消耗型的城市化模式,至今为止,美国人均汽油消耗量是欧盟国家的5倍。仅占全球人口总数5 %的美国,却消耗了全球能源和多种资源的四分之一。由于城市化所造成的城镇人口分布是刚性的,所以尽管上世纪以来美国大多数政府自觉地推行了“精明增长” 的战略,但结果也仍无济于事。

2、处理好发挥市场机制的作用与加强政府调控的关系。既要发挥市场机制对推进城镇化发展、合理配置生产要素的作用,又要发挥政府的调控管理作用。拉美、非洲一些国家城市化发展的悲剧,就是放任市场机制单方面发挥作用而酿成的后果。宗主国乱开药方,要求殖民地国家政府不干预,任由市场机制来调节,以至殖民地国家吃错药,导致许多城市30 % - 50 %的面积为贫民窟,疾病流行、治安混乱、城乡生活与投资环境持续恶化。大量的农村人口涌入城市,又致使农村土地荒芜,粮食歉收,造成严重的饥荒。在快速城市化的进程中,如果吃错药,所导致的结果将是极为严重的。寄希望于以市场化来解决“市场失效”无疑会“南辕北辙”,事与愿违。城乡规划起源的三个方面:公共卫生、生态保护、人居环境,都是市场无法作为的。可以说,规划是对抗与平衡市场机制不足和负面影响而存在并发展起来的。

3、处理好总体目标与多样化路径的关系。推进城镇化发展的总体目标,就是走中国特色的城镇化道路,实现大中小城市和城镇健康协调发展。中国幅员辽阔,各地的粮食、土地、能源、水资源和生态容量差距甚大,城镇化的发展模式不可能是单一的。但也不能说走多样化的发展道路就把国家的总体目标放在一边,不能一刀切,我国最容易犯一刀切的毛病。这对关系很复杂,处理起来很难,掌握到什么程度,哪些东西要考虑,哪些地方要放,哪些东西要鼓励地方敢试敢冒,哪些地方国家要调控,的确需要城乡规划体系妥善安排。

4、处理好单个城市功能提升与城市群协调发展的关系。要协同城市之间、城乡之间、区域之间的协调发展。还要既解决沿海与内陆城镇化发展差异过大的问题,又要增强城镇群对外的竞争力。在城镇化发展中,过去我们片面强调市场机制的作用,以至于城市之间相互攀比,重复建设,这些都是恶性竞争带来的。不讲协同合力,没有发挥城市群的作用,没有发挥协调的作用,就不可能提高国家竞争力。

5、城乡规划调控与其他综合配套政策之间的关系。过去,我们一讲到综合配套,就是放权,像户籍、劳动力、房地产、土地等方面的政策全面放开搞活, 某些政策就与加强城乡规划的调控产生了矛盾。如在同一时期就同一问题,广东和山东省分别出台了完全不同的政策,广东是放开农村集体土地,允许在集体土地办厂建房并上市流转;而山东是严格执法,坚决拆除农村集体土地上的违法建筑。从城乡规划的角度来讲,山东的办法是可取的。对城郊农民来说,在没有规划控制的土地上,种任何作物也比不上“种房子”赚钱。这就存在一种强烈的利益导向式的滥用耕地倾向。第三世界国家规划大会提出了健康的城市化目标,就是城市、城镇、村镇的规划覆盖面积必须大于80 %。凡是有人类活动的地方,就应该有规划来指导建设和保护不可再生的资源。规划的覆盖面积低于60 % , 发展就会出问题; 低于50 % ,国家的发展就会翻跟斗;达到80 % ,才能保证健康发展。没有规划调控的城市、城镇、村镇,如果诸如户籍、劳动力、房地产、土地等方面的政策全部放开,不与城乡规划的调控相协调,有效的管理手段不足,管理能力薄弱,城镇化必然会出大问题。

(作者：城市发展研究所所长、研究员)

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