论城市化本质及后发展地区 快速城市化的路径选择
信息来自：中国政务信息网 · 作者： · 日期：07-03-2016
——以江苏淮安为例
2008.12.01
摘要：城市化是18世纪产业革命以后社会发展的世界性现象。城市化的概念很多，但社会 上的认识更多还停留在“数量”阶段，只关心农村人口向城市迁移的规模和速度方面。从城市本质来看，城市化是一个以人为中心的、受众多因素影响的、极其复杂 多变的系统转化过程，包括硬件结构和软件结构两大系统的更替和提升，是一种人类社会从传统社会向现代文明社会的全面转型和升华过程。淮安是江苏后发展地 区，江苏省委、省政府把淮安定位为江苏苏北腹地重要的中心城市，淮安要以江苏中部崛起为已任，以大交通建设为支撑，大力实施跨越式集约型城市化战略，全面 促进淮安城市化又快又好发展。
关键词：后发展地区 城市化 路径
一、 统一认识，充分理解城市化真正内涵
城市化是一个人类文明发展的动态过程。城市化表现形式包括三个方面：人的城市化——文明的 传播和扩散：人的社会意识、价格观念、文化素质、人际关系等向现代化的转变；人类社会由传统落后的乡村文明向现代先进的产业文明转变。社会生产力的不断发 展：城市物质基础日益雄厚，城市产业结构日趋合理，城乡人口实现双向自由流动。城市人居环境的现代化：城市建筑具有时代特征，基础设施发达完备，城市服务 部门及各项设施满足人们的生存和发展需求。
城市化水平的度量指标：由于城市化是非常复杂的社会现象，所以对城市化水平的度量难度也很 大。一般用城镇人口占总人口比重的指标，它的实质是反映了人口在城乡之间的空间分布，计算公式为：城市化水平PU=U/P，U为城镇人口，P为总人口。不 同国家、不同地区对城镇人口统计标准的设定不同，往往缺乏可比性，中国是一个城乡二元制国家，对进城农民工的视而不见，是当前中国城市化水平统计测算中的 最大盲点。另外，国家没有制定一套衡量城市化水平的指标体系，所以仅以人口“量”化指标，但并没有反映城市化所包含的物质基础、文化教育水平等“质”的问题（印度或泰国城市面貌）。
1、城市化的动力是效益。人们为什么走出农村向城市集聚？一个不容置疑的目的是为了效益：一是社会生产力 发展的效益；二是社会现代文明传播的效益。从经济规律来看，一切生产要素的聚散、重组都是为了以最小的投入创造最大的效益。城市化就是为了节省时间，用空间换时间，追求最大的效益。这种集聚带来的不仅是时间的节约、要素的节约，更为重要的是人口的集聚改变着人的社会关系、人的本质，引起人自身的升华，从而产生更高的物质文明和精神文明。任何事情都有两个方面，有利则有弊，利弊之间的平衡力还是效益。效益机制就是市场机制。只要利大于弊，要素就继续向城市集聚，城市规模就会继续扩大。如果有一天弊大于利，城市规模扩大之势就要停滞，要素就会随着人们趋利避害的动机而外移。这是逆城市化。因此，城市大也好，小也好，有利有效益就好。效益也是相对的，要把城市的效益放到经济发展的特定阶段、特定区位来考察，城市宜大则大、宜小则小，因势利导，因地制宜。不能笼统用一个标准来判断，更不宜用行政力量来抑大崇小，或崇大抑小。
２、城市化的主要对象是农民。城市化是人们的生产方式、生活方式、交换 方式转化升级过程中经济、政治、文化等社会活动为节约时间向特定空间集聚的过程。它主要表现为人口空间布局结构的改变，即人口密度的增大，表现为国民经济发展载体的空间转移。因而城市化的总体对象是一个国家或地区经济与社会的结构。人的本质是社会关系的总和，农民是城市化所要改变的生产、分配、交换关系的主要载体。所以从以人为本的发展观来看，城市化的主要对象是农民。城市化的本质、主要任务、主要内容是改变农民的社会关系，化农民为市民。目前，我国人口 城市化率只有4０％左右，低于世界平均水平几十个百分点，更低于我国农业劳动生产率水平决定的农产品剩余率。农产品自给性最强的粮食，其剩余率己达６０％ 以上，而商品率只有３５％左右。农村人多地少的矛盾日益尖锐，相当于农村３０％左右的剩余劳动力及其瞻养的人口需要转到城市中去，却长期滞留在农村。这是 目前中国农村人口收入和消费水平低于城市人口三分之一左右的根本原因。实践已经证明，中国农民收入水平低，主要不是农产品价格低，而是他们占有占用的生产 资料少，就业不充分，是他们的生存环境、生产生活方式落后。因而要富裕农民，必须减少农民、分化农民，改变农民的生产生活方式。
３、 城市化的关键在一个“化”字上。城市化作为人口等要素向城市集聚的过程，前提是人口等要素需要流动和能够流动。要加速城市化就必须增加要素流动的动力，减 少流动的阻力，关键在于一个化字。一切要素都存在于一定的经济、社会关系之中，不改变这些关系，要素就流不起来，动不起来。要素从分散走向集中，从农村走 向城市，要素本身必须适应流动集聚的变化。变就是变革，能变才能化，加速城市化的关键在于加速改革。从经济基础到上屋建筑都要顺应效益机制、市场机制，进 行不断变革。对阻碍要素流通的过时的经济政策、体制不进行改革，城市化就不能顺利进行，滞后扭曲就在所难免。要分化农民，化农民为市民，就必须打开城门， 降低门槛，改变户籍、土地、社会保障等二元制度，培育劳动力市场，改变现存的农业生产方式，理顺农村社区的经济关系、城乡之间的交换关系。因而农民、农 业、农村的生产方式、交换方式、生活方式是城市化要化的重要内容。当前首要的任务是减少农民，只有减少农民才能改变“三农”，而只有改变“三农”，农民才 能化为市民扎根在城市。
４、城市化的核心是一个“市”字。生产和交换是经济的横座标和纵座标，缺一不可。城市化不仅是生产方式变化的 结果，而且是交换关系变化的结果。城市化之市是市场之市，是作为交换关系总和的市场。这种关系无形有质，主体是人，载体是城。聚人为市，化市为城，城是外 形，市是本质。城市化表现为农业生产方式的变化，农民的分化过程，实际上还取决于城市本身的结构，要有吸收外来要素的功能，有开放式的结构，要利于集聚人 气和市气。所谓无形市场就是各种交换关系的总和，它是要素流通集聚的内在动力。为利而市，市而生利，为利趋市，市久成城。这就是人们趋利的机制，也就是市 场的机制。城市化的核心是市，是动力所在。利为聚散效益之差。落差越大动力越大。目前城乡收入相差三倍之巨，要素流动的势能、城市化的动力是相当大的。什 么时候城乡收入差距消失了，城市化就相对停止了。如果落差相反，则反城市化趋势就会显现出来。城市化的本质是追求集聚效益而改变社会和经济结构的过程。这 个过程在中国一天也没停止，而且动力十足，之所以滞后是因为阻力太大。紧关城市大门，让农民离土不离乡就地搞工商的劳动力转移政策是城市化的最大阻力。 ２０多年来，农村工业获得了空前的发展。然而由于空间上的极度分散，致使农民离农不离村，甚至乡土都不离，亦工亦农、亦商亦农，兼业现象十分普遍。由于工 业的分散，不能为商业的集聚兴旺提供足够的“服务半径”，使经济的两个座标没有点在一个点上，致使城市化滞后于工业化，主要特征是第三产业滞后，社会分工 深化不够，就业岗位短缺，人气不足市气则不旺。所以，我们要加速城市化，必须处理好城与市的辩证关系。必须大力培育市场，千方百计降低城市化的门坎，集聚 人气，有了人气方有市气。
二、把握规律，大力实施跨越式集约型城市化发展战略
淮安是发达地区后发 展地区，淮安要想实现以城市化带动工业化，在资源配置、机制建立和制度改革等方面都需要政府找准工作的切入点，突出城市化发展主线，推进社会全方位改革， 建立一体化社会发展机制体系，坚持 “人口集中、投资集聚、资源集约、产业集群”四项原则，充分发挥地方优势，整合资源，借助外力，错位发展，进一步发挥 中心城市的辐射带动作用，促进人口、产业、资金、技术向城镇聚集带和城镇集聚，推进我市城市化实现跨越式发展。
（一）实施集约型城市化四项原则
一是实施人口集中战略。计划经济社会形成的户籍制度和身份观念，造成城乡二元社会，直接影响了中国人口有序 有效集聚。人的分散是社会原始的特征。人的集中才能形成群落，才能加强人与人的交流，才能形成规模效益，才能节约生产和消费之间的成本，才能建设紧凑型节 约型社会。建设特大城市和社会主义新农村，就要让大部分人转移到各级城镇，让一部分农民改善生产方式，转变生活方式，让居住农村的农民享受现代都市文化和 生活。
二是实施资源集约战略。广大农村和乡镇有丰富的人力、土地、农产品、矿产、水、生态等资源，但由于分散，没有有效的一体化保障 利用机制，造成乡镇和农村存在大量的闲置和浪费，而大城市却紧缺和被动的尴尬局面。集约发展是社会实现可持续发展、科学发展的一个重要导向。只有集约发 展，才能提高农业劳动生产率和农民收入，实现农业产业化经营、社会化大生产；只有集约发展，才能推进农业品牌建设和农业综合开发利用，才能促进城乡统筹发 展，解决当前我国农业品种少、品质差、质量低，农业科技研发与市场推广跟农业生产脱节等问题；只有集约发展，才能节约用地、优质供水，才能加强资源综合开 发和利用，才能加强生态环境保护，实现可持续发展。
三是坚持投资集聚战略。近几年来，中国政府支农扶农政策很多，资金支持力度也很 大，但使用很分散，效果并不理想，成效也不大，农村环境污染更加严重。各级城镇受到条块分割，体制机制不活，制度建设滞后，投入也很分散，城镇仅是粗放式 扩张。只有加大各项改革，让政府有限资金集聚投向解决城市化和工业化重点问题上，才能抓住问题的本质，取得根本的成效。
四是实施产业集群战略。中国4亿人口的集中转移，一方面需要提高农业的集约化来释放劳动力；另一方面更需要农村劳动力的集中转移，产生服务业的需求，让众多二三产业来 支撑就业。在区域经济理念下，产业集群绝不仅仅是企业在一个城市的集中，而是产业在城际与城乡之间的互动。只有建立城市与城市、城市与乡村之间可以互动的 “产业集群”，区域一体化才具有强大的推动力，城市与城市才可能在产业互动中共同提质升级，共同发展。浙江小城镇小商品经济就是很好的例证。各级城镇是广 大农村的“桥头堡”，新农村建设需要城镇的带动，更需要城镇的产业集群发展，以此促进城乡经济繁荣。
（二）城市化发展的四大载体
1、重点打造四大产业开发带。即：宁连路产业带、环洪泽湖产业带、新长产业带，盱眙—金马产业带。依托宁连公路，大力发展 以公路交通运输型、工业型、商贸型及综合型的城镇产业群；环洪泽湖，结合洪泽湖丰富的水产品和旅游资源,大力开发建设一批新型旅游服务型、水产加工型和综 合型的城镇产业群；沿新长铁路和大运河、盱眙-金马线，逐步开发建设交通型、商贸流通型、综合型城镇产业群。
2、加快中心城市建设。 按照“国家级历史文化名城、长三角北部先进的制造业基地和综合交通枢纽、苏北腹地重要的中心城市、洪泽湖湖滨生态旅游城市”目标定位，突出淮安在省域经济 发展战略的重要地位，加强宁淮连、淮扬、淮宿宿铁路和淮安机场等大交通枢纽，强化中心城区的综合生产、集散、管理、创新、服务职能，使我市尽快融入长三角 经济圈和南京都市圈，并扮演一定的重要角色，成为江苏省腹地辐射2000万人口的重要的经济、文化中心。加快中心城市发展，加强卫星城（镇）建设，形成以 淮安市主城区为中心，加强码头、武墩、丁集、徐杨等卫星镇（城）建设，形成“一主一副两中心、六组团”的生态型开放式空间结构体系。
3、重点培育四个县城。涟水、盱眙要着力建设成为要素聚集明显、基础设施良好、城市管理到位、服务体系健全、发展特色鲜明的中等城市，“十一五”期间争取 实现撤县建市目标。其中，涟水，要坚持科教兴县、工业强县战略，重点发展酿酒、纺织、医药、科教、电子等主导产业，建设成为“园林教育城市”。盱眙，要以 国家森林公园“东南第一山”为“绿肺”，重点发展风景旅游、新型建材、精细化工、绿色食品和农林牧业等主导产业，精心打造组团式生态型“山水旅游城”。洪 泽、金湖要充分利用得天独厚的资源优势，打造特色产业和水产业，不断壮大城市规模。其中，洪泽，要结合洪泽湖的自然风光、优越环境条件及丰富的水产品，大 力发展饮食业、水产业和旅游业，建设成为“湖滨旅游城”。金湖，要结合入江水道和城区河网水系，加大田园风光、生态旅游建设，重点发展生态农业和旅游业、 机械、轻工和化工等产业，建设具有江南水乡特色和韵味的“水乡园林城”。
4、择优发展小城镇。依托各区域中心城市和四条轴线带，在强 调区域内合理分工、功能互补、公平竞争、互惠互利的原则下，加强培育各城镇的生产、集散中心功能，重点发展拳头产业或特色产业，争取在今后5年培育2-4 个特色各异、功能健全、设施配套、环境整洁，具有较强辐射能力的小城市。同时，每个县都要择优培育2-3个重点中心镇，使之发展成为既具有相应人口规模和 经济实力，又具有各自风貌和特色的新型小城镇。
三、改革创新，全面推进城市化带动工业化跨越发展
（一） 拓展渠道，实现推进城乡一体化互动发展
1、加大基础平台建设实现立体化。实施通江达海工程，积极推进宁淮连、淮扬、淮宿宿铁 路建设，改造升级入海通道、入江通道、盐河等航道，加快启动航空港建设，构架大交通平台，实现淮安社会经济与国际港口的对接，架设通向国际化的快捷通道。 加强交通站场枢纽建设，重点完善交通网络结构，加快高速公路、一级公路、城市道路、河道运输和铁路运输建设，构建铁路、水运和公路运输于一体的综合交通体 系，实现交通零距离换乘对接，降低交通转换成本。增加信息基础设施投入，建设覆盖全市的高速信息网络，早日建成苏北领先的信息化城市。同时，要加强能源、 电力等基础设施建设，建立健全资源保护、生态建设和综合管理的协调机制，推动基础设施和社会服务设施的共建共享。
2、优化产业布局实 现集群化。按照“区域集中、产业集聚、开发集约”的原则，制定和完善产业发展规划，通过规划指导和宏观调控实现产业聚集。按照全市生产力布局规划和产业职 能分工，不断调整优化产业结构，提高产业的集中度，拉长产业链条。沿宁连路、新长线轴线重点发展基础产业、运输业和物流业；沿城市周边重点发展加工制造 业、农产品种植业及其配套业，沿洪泽湖周边重点发展水产养殖、特色产业及旅游服务业等，形成特色鲜明、结构互补的区域产业分工布局。高标准推进开发区建 设，发挥整体优势，提升创新能力，增强城市经济辐射功能。引导企业向产业园区和工业小区集中，促进产业聚集和城镇规模扩张。
3、稳妥 推进城乡社保实现一元化。推进劳动就业登记和预备制度，建立城乡统一的劳动力市场。凡具有就业愿望和能力，且在国家法定劳动年龄内的农村富余劳动力，以及 经劳动和社会保障部门劳动预备制培训合格的农村初次就业者，均可领取《就业登记证》，进入劳动力市场求职。按照“低标准、广覆盖”的思路，积极探索建立覆 盖农民的医疗、养老保险制度，不断扩大失业保险覆盖面，尤其是建立新增城镇人口失业保险制度，对转入城镇户口后自愿放弃土地承包权的农民，要纳入城镇最低 生活保障范围。农村各类企业必须参加城镇职工各项社会保险，对已参加农村基本养老保险的，在一定时间内实现与城镇职工社会保险并轨。将流动人口子女九年制 义务教育纳入各地义务教育规划，各地各公办学校不得另行收取借读费、择校费、捐资助学费等。
4、积极推进行政区划实现一体化。调整重 构城镇布局，撤并规模偏小的镇和行政村，适当保留不宜撤并的古镇（村）和特色镇，在5年内，撤销全市3万人以下建制镇，就近并入中心镇或合并为一般建制 镇，防止小城镇建设遍地开花。与工业化和城市化进程相适应，逐步将淮安市城市规划区和县城规划区内的建制镇改设为街道。对淮安市区建成区内、市区各建制镇 建成区内以及县城各建制镇建成区内的村委会，在年内改设为社区居委会。对已经与中心城区融为一体的建制镇和县级政府所在地的建制镇，在3年内完成撤镇改设 街道工作。对省级开发区内的镇乡（村），根据开发进度适时进行撤镇乡（村）设街道（社区）工作，并于5年内完成。
（二）突出特色，着力打造城市人居环境高地
1、推进经典战略，进一步发挥规划引领效益。按照尊重科学、统筹城乡、服务经济、突出特色的要 求，积极开展发展战略研究和各项规划编制。用统筹的思路，坚持经济社会规划、土地利用规划、城乡总体规划、行政区划“四划合一”的思路，优化我市城镇空 间、人口和产业布局，合理定位各级城镇的规模和功能，制定城市化发展纲要，编制城乡一体化规划。遵循现有地理条件、水系特点和发展基础，加强卫星城和新区 建设，加强与洪泽湖等水体的生态联系，编制城市发展概念规划和土地利用规划，寻求建立多元化组团式的城市开放体系。要根据有关设镇和中心村标准及政策规 定，结合我市实际情况，重点加快40个重点发展镇和部分中心村规划，引导人口有效集聚。加强控制性详细规划编制，提高的覆盖面和深度，充分发挥规划的经济 效益。加强规划法制建设，按法定程序编制、审查和批准规划，并严格执行。为进一步强化对城乡建设的统筹管理，成立市规划委员会和专家咨询委员会，提高规划 决策的科学性和民主性。
2、树立精品意识，进一步提高城市建设水平。积极推行规划设计、建筑设计招投标制度，加强对重要地段和沿城市 主要干道两侧单体建筑和街景的规划设计管理，选择国内外一流的设计单位参与设计。要按照“淮上江南，生态淮安”的城市形象和开放式组团状滨水型生态城市的 要求，将城市设计引入城市建设中，树立精品意识，使城市建筑布局、建筑风格、建筑色彩和城市整体空间环境协调一致，全力打造“文化名城、运河之都、美食之 乡、绿水城市、交通枢纽”等景观特色风貌。充分利用淮安水系水网特征和优势，做活水文章，体现淮安灵气与特色，打好洪泽湖“大湖”生态牌，做好城区“六河 十岸”绿水文章，重点推进“生态淮安”、“古运河文化长廊”、楚州古城和主城区老城的保护、主城区“两湖五河”治理、周总理诞辰110周年项目等“五大工 程”。同时，突出城市功能完善，加强交通、商贸、供气、供水等市政公用设施建设力度，提高城市整体服务水平。加快新区开发，体现新区现代气息和城市特色， 稳步推进老城改造，保护好历史文化遗存，大力提升文化品位。加强城市雕塑设置，借鉴外地成功做法，在水渡口广场及城市其它重点节点和城市出入口，建设一批 有纪念性、标志性的城市雕塑，提升城市品位。
3、推进机制创新，进一步提高城市管理水平。完善“两级政府，三级管理、四级网络”体 制，理顺关系，转变职能，下移重心，强化基层，调动各方面的积极性，形成统一领导、各司其职、规范管理、协调运作的城市管理格局。完善社区组织体系，改善 社区工作条件，建立健全各项制度，发挥居民自治作用，奠定城市管理的扎实基础。全面推行城市管理相对集中行政处罚权工作，加强执法队伍建设，落实行政执法 责任制，开展经常性的执法检查，提高管理管理执法水平。科学管理城市道路交通，完善交通安全设施，合理调度交通流量，严格村规范交通秩序，提高路网通行能 力。切实加强城市环境长效管理，坚持不懈地推进“门前三包”责任制的落实，着力抓好无证摊点、违法建设、乱涂乱贴等行为的综合整治工作，塑造整洁、干净的 城市形象。
4、普及现代城市文化，进一步增强市民开放意识。进一步改善文化娱乐设施条件，普及文化艺术教育。积极开展群众文化活动， 提升市民素质，切实保护和挖掘现有文化资源，切实推动历史文化、运河文化、美食文化、革命文化开发工程，加大资源整合与开发建设、保护力度，建设集娱乐、 休闲、文化于体的以张扬楚文化为主的反映地方文化特色和魅力的古建筑群——楚城。积极实施精品带动战略，择优扶持战略，城市辐射战略和人才高地战略，提升 城市文化竞争力。继续深化广电体制改革，优化配置现有资源，努力形成“多元化协作，专业化分工，集约化经营，产业化发展”的新格局，要加强城市公用公益设 施开放工作，如公园、纪念馆、图书馆等，让市民充分感受城市文明，培育城市精神。
（三）转化农民，全力推进人口城市化进程
1、突破束缚因素，为农民进城创造良好条件。加强农业产业化和规模化经营，提高农业科技水平，提高生产力。加大户籍制度、养老、医疗、子女教育等社会保 障制度方面的改革，让农民和市民享受同样待遇，消除歧视和隔阂。制度相应住房供应保障制度，允许进城农民享受购买经济适用房的权利。加强文化传播，宣传相 关优惠政策，改变农民“离土不离乡”、“进厂不进城”陈旧保守观念，鼓励农民进城安居乐业，充分享受都市高水平的教育、医疗设施和优越的购物、学习、生活 环境。
2、示范建设中心村，积极改善农村居住环境。推进农村土地集约利用，对淮安市城市规划区、县城规划区、镇规划区和经济开发区的 农村村民申请使用宅基地，一律实行预拆迁制度予以拆迁，并撤并1500人以下的行政村，使行政村的规模达3500人以上，引导向中心村集中。积极做好中心 村建设规划工作，配套做好各项基础设施建设，引导农民进入中心村建房。建立以奖代补机制，每年由市、县（区）财政划拨一定比例的资金用于中心村启动建设， 使中心村配套给水、排水、有线电视、电话等基础设施，同时加强学校、卫生所、文化站等公用设施建设，积极改善农民居民的居住环境，提高生活质量，真正享受 现代文明。
3、提高农民就业技能，有序推进农村人口转移。政府有关部门要积极组织开展职业指导教育和职业技能培训，认真实施现代农民 教育工程，帮助进城农民了解就业形势，提高职业技能和就业能力。加大培训，培养技能，提高文化素养，让进城农民真正扎根于城市，融入城市社会。
（四）整合资源，充分挖掘城市“聚宝盆”效益
1、重组壮大城市经营主体。对2004年之前的6个资产公司进行清查核 算,找准问题所在，分别提出解决办法。对高额贷款问题，要分轻重缓急，由市统一协调，建立城建项目偿债机制，从城维费节余、财政预算内增加、土地收益盈 余、公司经营收益、相关经营权转让收入、有关税费等财政性资金统筹解决。对保留的资产经营公司，坚持政企分开，按照经营市场化改革要求适当予以合并重组。 根据发展需要，对重点发展公司，可剥离不良资产的方式，通过注入土地、国有资产或国有公司等优质资产，以降低其负债率，提高资本运作实力，同时增加公司房 地产开发等相关职能，授予公司的弱电管网共同沟专营权，市区户外广告、停车泊位建设经营权、公交线路营运权、道路广场冠名权增强其造血功能，实现公司可持 续发展。
2、着力盘活城市资产。创新经营城市的理念，将城市土地与设施、地下与空间、有形与无形资产当作资本来运作和经营。深化土地 使用制度改革，全面推进统一征地和统一收购储备制度，对经营性项目用地一律采用招标拍卖方式出让，提高城市土地资源的开发利用水平。积极开展资本经营，对 确能受益并能计价的基础设施，通过调整价格和收费，逐步探索“投资—经营—回收—建设”的良性循环机制。探索经营城市品牌形象、公共空间广告、公用设施冠 名权等无形资产，促进城市资产增值。加大市政公用企业改革力度，通过整体改制、引资改制、切块改制、国有股出让等多种形式，加快企业产权制度改革、减少国 有股权，放开市政设施维护、绿化养护、道路清扫、垃圾清运、公厕保洁等作业市场，引导和鼓励民营企业参与经营，增强公交、环卫、供水、供气等行业和发展活 力。
3、深化城市投融资体制改革。逐步放开城市建设领域，积极尝试以投资的方式取代融资，对适宜通过市场化运作的领域和项目，要全面 推向市场，实现投资主体多元化，形成“市场运作、政府引导、社会参与”的新格局。积极推行特许权经营等方式，确定合理投资回报率，鼓动外资和社会酱投资建 设城市基础设施，兴办市政公用事业。推进基础设施项目通过资本市场直接融资，争取具备条件的项目发行债券和股票，多渠道筹集建设资金。同时，配套出台相关 政策，进一步加大对市政公用改制企业的行业监管力度。
4、积极推进集约利用和集体土地流转。统筹城乡土地利用规划，合理确定城镇规 模，优化城镇、村庄和工业集中区布局。合理规划安排用地指标，保障工业项目用地，改进供给方式，采取灵活供地政策，提高土地利用水平。要严格执行土地投入 强度标准，并根据发展需求，逐步提高现有投入标准，大力推行多层标准厂房建设，形成科学完善的土地集约化利用标准体系。通过土地利用现状变更调查，增加建 设用地预留指标；开展农村集体建设用地流转，增强土地资产活力，减轻用地压力。加强集体土地流转工作，积极探索股份化运营模式，在合理评估、严格审计的基 础上，可将农村合作经济组织资产直接转为进城农民的股份，让农民“持股进城、按股分红”。
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