反社会排斥：欧盟社会政策发展的新趋势
信息来自： · 作者：黄叶青 彭华民 · 日期：18-03-2016
——以劳动力市场问题为例
摘要：建立解决劳动力市场问题的反社会排斥的社会政策，是欧盟促进社会融合与一体化发展的主要手段。本文首先从社会排斥概念的诠释入手，分别从学术层面与欧盟层面进行社会排斥概念解析和社会排斥概念政策应用解析。其次分析了欧盟目前解决劳动力市场问题的社会政策发展现状：鼓励更多的社会成员更有效的参与劳动力市场，提高社会融入程度；增强工人和企业的适应性，减少潜在的社会排斥；发展人力资本政策，打破社会排斥的恶性循环。本文最后对欧盟反社会排斥的社会政策面临的挑战进行简要分析，并讨论了欧盟反社会排斥的社会政策发展对中国社会政策发展的借鉴意义。
关键词：欧盟 劳动力市场 社会排斥 社会政策
劳动力市场与社会排斥一直是欧盟及其成员国面临的十分棘手的社会问题。促进就业和社会融合是进一步推进欧盟一体化发展的主要方式。2000年欧盟里斯本首脑会议确定“到2010年把欧盟建设成世界最富竞争力和活力的经济体系，实现欧盟经济、社会和环境的全面复兴”的目标。[1] 而这一目标的实现必须以解决劳动力市场问题，进一步促进欧盟经济增长，实现欧盟的可持续发展和社会融合为基础。2004年扩大的欧盟签署了《欧盟宪法条约》。该条约把“追求充分就业和社会进步”并列为与经济增长和可持续发展同等重要的一体化目标，同时强调“它应与社会排斥和歧视作斗争，应推进社会公正和社会安全”。[2] 从上述会议和文件可以看出，解决劳动力市场问题的战略和反社会排斥的社会政策在欧盟政策中占据着非常重要的地位。
本文分为四个部分，第一部分主要解析社会排斥的概念，第二部分回顾欧盟在政策层面上对社会排斥概念的解释，第三部分研究欧盟反社会排斥的社会政策发展以及解决劳动力市场问题的现状，最后一部分对欧盟反社会排斥政策的发展进行总结并提出其对中国社会政策发展的借鉴意义。
一、 社会排斥概念的理论诠释
社会排斥这一术语起源于20世纪70年代早期的法国。法国学者首先提出了社会排斥概念。为解决社会团结问题，提高在经济发展过程中陷入贫困的人们的生活水平，1974年任法国国家社会行动大臣（social action secretary of state）的雷诺（Lenoir，R.）向政府提交了一份报告,首次在国家层面上应用了社会排斥一词。社会排斥被用来指尚未被社会保险覆盖的，特别是那些没有获得以就业为基础的福利的人们的状况。被社会排斥的人群主要指精神和身体的残障者、自杀者、老年人、失学者、陋习青年、药物滥用者等特殊人群。[3] 伴随着欧洲经济的衰退和福利国家面临的严重危机，社会排斥概念发展成为了解释现代福利国家出现的新贫穷问题、长期性失业问题、贫穷家庭结构的变化、福利国家的收缩（retrenchment）及移民问题等的理论概念。[4]
但是，现在学术界使用的社会排斥术语是一个非常容易被使用的、模糊的、多角度的和边缘宽广的概念。[5] 对社会排斥的内涵解释比较有代表性的观点有以下几种：
1、社会排斥是公民权利没有实现的观点。这种观点认为社会参与（social participation）是公民权利的基本体现。在过去的世纪中发展出来三种公民形态，即契约公民、政治公民和社会公民。契约公民建立在公民有行使财产权的自由、有享受司法正义权的自由等；政治公民有平等参与政治权利运作的自由；社会公民则强调公民有享受经济和社会安全的权利。社会排斥是个人居住在一个社会中，没有以这个社会的公民身份参与正常生活的状态。判断社会成员被社会排斥有三个要素：他必须居住在那个排斥他的社会中；他没有参加作为这个社会的一个公民可以参加的正常活动；他愿意参加，但他被不可控制的因素阻止了。[6] 总的来说，社会排斥强调参与性相对性、地域性和被社会排斥主体的重要性。
2、社会排斥是作为社会整合的对立面而存在的观点。消除社会排斥是为了推进社会整合。卡斯托认为社会排斥与社会整合处于数轴的两极。一方面失业是被社会排斥的状况,另外一方面工作是消除社会排斥达到社会整合的手段。个人从家庭和社会得到的援助多少可以反映其社会整合和排斥的状态。如果把个人拥有的资源划分为经济资源和社会资源两大类的话，社会排斥意味着个人所拥有的经济资源和社会资源的稀少，反之就是社会整合。[7] 劳动力市场上的失业使得个人的经济资源减少，它是社会排斥的表现。
3、社会排斥不仅是由于社会成员自身原因造成，更是社会因素作用结果的观点。社会排斥是一个十分复杂的概念，认识社会排斥概念必须要消除几个认识误区。首先，社会不同阶层的人都可以遭遇社会排斥，社会地位高的人和社会地位低的人可能处于社会排斥的不同向度。其次，认为社会排斥的主要原因是个人原因是不恰当的。研究社会排斥更要关注个人以外的社会原因，包括个人所处社会的制度和结构，。社会排斥可以分为经济方面的排斥、政治方面的排斥和社会方面的排斥。经济方面的排斥主要是从个人在劳动力市场上所获得的经济资源状况来分析。就业是参与劳动力市场，是社会融合；失业则是脱离劳动力市场，是社会排斥。政治方面的排斥是个人缺少政治活动所必须的资源、信息和机会。他们的政治权利处于被忽视的状态。社会方面的排斥还体现在社会成员所获的非正式资源上，如个人不能从起所处的社区、家庭、朋友中获得资源、帮助和情感支持，他社会网络十分脆弱，他便被社会排斥了。[8]
综上所述，社会排斥的主要特征有以下三点：
1、社会排斥是一个具有相对性的概念。首先，从个人来看，个人掌握的资源是多种多样的，包括经济的、政治的、社会的或是正式的、非正式的资源，个人处于社会排斥的状态并不意味着其拥有的所有资源的丧失，可能只是丧失部分资源。其次，从时间上看，个人或群体处于社会排斥状态的时间是相对的，随着个人努力或社会政策的完善，人们可能走出排斥的状态，整合到社会中。再次，从社会分层的角度看，任何一个阶层都可能有部分人处于社会排斥的状态中，并非被排斥的人群都是弱势群体。
2、社会排斥是一个多维度的概念。不同的学者在对社会排斥进行概念操作化时将其划分为不同的向度。如布查德等学者(Burchardt, T.)把社会排斥分为五个向度：消费活动向度、社会保障向度、社会活动向度、政治向度、社会支援向度等等。[9] 汉姆(Hammer, T.)在分析欧盟青年失业与社会排斥时，从边缘化角度把社会排斥划分为经济边缘化、政治边缘化和社会边缘化状态。[10]
二、社会排斥概念的政策应用
欧洲共同体在1989年的《欧洲社会宪章》关于公民基本权利的规定中使用了社会排斥的概念。有学者指出欧盟早期使用社会排斥这一概念是为了避免与贫穷概念混淆而引起的争议，“这个概念最早是由欧盟委员会的政治家使用，而非研究人员，原因似乎是成员国不愿意将反贫困政策使用到其国内，而避免使用贫穷这一概念。社会排斥就成为一个能普遍接受而又较少受到责难的表述概念。” [11] 后来，欧盟在社会政策的发展过程中，社会排斥概念主要用于劳动力市场问题和贫穷问题的分析。
在欧盟层面，社会排斥概念的内涵实际上与学术界使用的社会排斥概念有所区别的。欧盟层面的社会排斥概念内涵更为狭窄，一般被理解为劳动力市场问题和贫穷问题。欧盟理事会认为就业是消除社会排斥的最好方式。由此可见，促进充分就业的社会政策在欧盟反社会排斥战略中的重要地位。2000年欧盟里斯本首脑会议确定采用开放式协作的方式（the open method of cooperation）来解决社会排斥和贫困问题。开放式协作方式有五个要素部分：反贫困和社会排斥的共同目标；社会融入指标；将欧盟目标转变成为各成员国社会政策的社会保护与社会融入的国家战略报告；社会融入联合报告；促进反社会排斥的社会政策合作的行动计划。[12]
同年，欧盟委员会的社会保护委员会（social protection committee）确立了一系列的共同指标（common indicators）来监督反社会排斥和反贫困目标实现的进展状况。这一计划反映了社会排斥具有的多维度的性质。社会保护委员会的共同指标一共有18项：包括10个初级指标和8个次级指标,这10个初级指标分别是：对低于平均工资60％的低收入人群进行收入转移后仍处于低收入的比例；收入再分配（收入的五分之一比例）；低收入的持续状况；相对的中低收入差距；地区融合；长期失业率；居住在失业家庭的成员；未参加继续教育和培训的早退学者；寿命预期值；自我预期的健康状况。8个次级指标分别是：低收入门槛线（收入中值的60％）左右收入的分布；某一时刻的低收入率；收入分配（基尼系数）；低收入的持续状态（收入中值的50％）；长期失业（>=1年）份额；更长期失业率（2年以上）；只获得低等教育的人数（25岁以上）。[13][14] 其中直接有失业内容的指标有4个，如果包括可能由于失业而导致的低收入，指标增加到了11个。从上面的指标我们可以看出劳动力市场问题和社会排斥的关系。因此，我们可以认为欧盟把解决失业问题的政策认定为是减少社会排斥主要的手段。
从上面的分析可以看出，欧盟层面的社会排斥区别于学术界的社会排斥概念，前者更多地关注劳动力市场的排斥或贫困状态，后者的社会排斥概念涉及到更广阔的领域，是一个综合而又复杂的概念。减少社会排斥有助于实现欧盟的一体化。随着欧盟一体化向纵深方向的推进，反社会排斥成为欧盟社会政策发展的重点内容。
三、反社会排斥的社会政策的发展
1991年12月，欧洲共同体12国签署了《马斯特里赫特条约》，它标志着欧洲一体化进入了欧洲联盟阶段。在此后的几十年中，欧洲共同体的社会政策取得了长足的发展。以1997年阿姆斯特丹首脑会议为界，欧盟社会政策可以划分为两个时期。在前一个时期，欧盟强化了共同体社会政策的“指令性”（directive）内容，扩大了社会政策的介入范围；在后一个时期，欧盟在欧洲共同体社会政策发展的基础上，建立了社会政策发展的法律基础，推动了以反社会排斥为重心的社会政策发展趋势。[15]
1997年以后，欧盟消除失业，实现就业为中心的反社会排斥政策得到进一步发展。首先是1997年6月阿姆斯特丹欧盟首脑会议决定把就业作为成员国共同关心的事务，放在欧洲共同体决策的核心位置，全面展开欧盟就业战略（European Employment Strategy）。同年11月卢森堡召开欧盟就业高峰会议批准实施就业战略的卢森堡进程（Luxembourg Process）,发布了第一份就业指南。这次会议召开标志着欧盟就业战略的正式启动。[16] 2000年3月欧盟里斯本首脑会议确定了到2010年欧盟要达到的就业目标：到2010年欧盟成员国就业率要提高到70％，女性就业率提高到60％。2001年3月的欧盟斯德哥尔摩首脑会议进一步把里斯本战略目标具体化为两个中期目标：到2005年将就业率提高到67％，女性就业率提高到57％；同时还新建立了一个老年工人的就业目标，规定到2005年将57－65岁老年人的就业率提高到50％。[17]
与卢森堡进程相比，欧盟里斯本会议特别强调社会融合（social cohesion）的目标。只有消除失业，减少社会排斥才能达到社会融合。因此，欧盟建立了就业战略的三个重点领域：第一，充分就业，增加社会成员对劳动力市场参与率；第二，提高工作质量和生产率，创造更好的工作位置；第三，重视劳动力市场的社会融合，通过培训弥补一些被劳动力市场排斥的社会成员的技能短缺问题，将弱势群体整合进劳动力市场。[18]
目前，欧盟致力于减少劳动力市场对社会成员的社会排斥，增进就业，创造更多更好的工作位置。以此为出发点推动欧盟国家经济快速发展和社会融合。其社会政策发展表现在以下三个方面：
1、推动更多的社会成员融入劳动力市场，提高市场上的工作位置的供给量。
欧盟认为“让更多的人能够有质量地就业是增加其经济和社会机会的最好方式，同时也是促进社会融合的最佳方式。”[19] 欧盟就业战略是促进各成员国提高就业率的一个社会政策框架，它是以共同目标、多国监督、“同伴压力”和共同指标为基础的。欧盟定期评估各成员国的失业状况和就业进展，并给成员国提出相应的建议，适时调整就业指南内容。这样可以使成员国明确失业问题的现状，借鉴他国经验，确定就业政策改革方向。自从1997年就业战略实施以来，欧盟15个成员国共创造了1100万个就业岗位。丹麦、英国、荷兰、瑞典四国成功地保持着较高的就业率，2005年四国的就业率均超过了70％。[20]
为了减少社会排斥，促进更多的社会成员融入劳动力市场就业，欧盟针对三类容易被劳动力市场排斥的人群制定了具体的积极的社会政策，其中包括积极的老年就业政策、促进女性就业政策和移民就业政策。
（1）实施积极的老年就业政策，消除劳动力市场对老年社会成员的社会排斥。据估计到2030年，欧盟的人口老龄化将进一步加剧，其中55－64岁的老年人数量将增加25％，而年轻人数量会则会下降10％。[21]
欧盟认为减少劳动力市场对老年人的社会排斥，开发老年人工作的潜力，是维持经济可持续发展和欧洲社会融合的关键之一。欧盟通过社会政策的协调以及欧盟社会基金（ESF）的支持，规定最低工作环境标准，规定反就业歧视标准，以此来帮助老年人特别是55－64岁的老年人就业。2005－2008年欧盟社会融合指南（integrated guidelines）将关注的重点放在吸引和留住更多的老年人参加工作。具体政策内容包括为老年人提供更好的工作条件，提供更多的终身学习机会，提供更健康的工作环境，提供充足的工作激励和不鼓励提前退休等。欧盟各成员国也发展了一系列的积极老年就业政策。尽管各国采用的具体政策策略不一样，但大部分国家都把社会政策发展的关注点放在开展富有弹性的老年退休计划（flexible retirement schemes）和改善工作环境和待遇等措施上。[22] 积极老年就业政策还得到了欧盟社会基金的大力支持。积极老年就业政策在2007－2013年仍然会是欧盟社会基金的主要优先支持项目。[23] 统计数据表明，欧盟这一政策取得了积极的效果。与2000年相比，欧盟25国55－64岁老年人的就业率提高了约6个百分点，达到42.5％。[24] 通过鼓励老人融入劳动力市场就业，减少了对老人的社会排斥。
（2）实施积极的女性就业政策，消除劳动力市场对女性社会成员的社会排斥。促进女性就业政策能使性别平等观念深入和普及，加强社会融合。由于女性既要承担照顾家庭的责任也要承受工作的压力，工作和家庭之间的矛盾难以调和，不利于女性职业生涯的发展。劳动力市场对女性就业一直持消极的态度。女性如果有孩子，往往就业的机会更少。另一方面，长期以来劳动力市场上形成刻板印象，女性往往只能在工资较少的服务行业工作，1/3的女性只能从事兼职工作，很少的女性能在决策性岗位上工作。从2005年男女就业比例来看，男性就业率高达71.3%，而女性只有56.3%，这只是就业率的简单对比，还不包括性别差异带来的就业的质量问题。[25]
目前欧盟在消除劳动力市场对女性的社会排斥，推动女性就业上做出了一些努力。欧盟协商各个成员国家通过了的产假政策，规定男、女双方有不低于三周的不带薪的产假制度。公司保证为产假后的雇员提供同等的工作。而在这个政策颁布以前，英国、塞浦路斯都是没有产假制度的，比利时、卢森堡等国也只给在公共部门工作的职工提供产假，其他一些国家只对女性提供产假而不给男性提供照顾生产妻子的产假。欧盟还规定各个成员国要制定法律，保护受孕妇女，不得在产假期间解雇女性职工；女性雇员有选择全职工作和兼职工作的自由权利等。通过这些社会政策的制定和实施，减少了劳动力市场对女性的社会排斥，女性在劳动力市场上有更大的选择权利。
（3）移民就业政策。随着欧盟各个成员国现有的工作年龄人口数量的显著下降，第三世界国家的移民将会有效地缓解欧盟国家劳动力市场上存在的劳动力短缺的现象，从而维持欧盟的可持续增长。但是，劳动力市场对移民的社会排斥问题十分严重，移民就业十分困难，就业的移民也面临低工资、高强度工作以及工作环境恶劣等问题。
制定统一的移民政策有利于欧盟一体化优势的发挥，有效的移民政策将会保证移民在新环境中的社会融合和政治参与。欧盟的申根协定（Schengen Agreement） 规定，一旦移民在协议生效的其中一个地区获得居民身份，就有权在该地区旅游、提供和接受服务、迁移。因此，如果欧盟没有一个统一的欧盟移民政策框架，移民有可能会忽视各国的规定，导致移民非法入境，形成劳动力市场更突出的社会排斥问题。在1999年欧盟坦佩雷首脑会议上，欧盟领导人提出了一系列旨在创建共同的欧盟移民政策的具体措施；2005年1月欧盟委员会发布的绿皮书，提出了经济移民地区需要解决的主要问题，并提出了建立帮助移民社会融入的欧盟法律框架建议。欧盟社会基金在移民与本地居民平等的动机支持下，为移民设立语言培训项目，教育和职业培训项目，减少了劳动力市场对移民的排斥，促进了移民的就业率和工作水平，提高了移民的社会整合度。
2、增强工人和企业的适应能力（adaptability），减少劳动力市场潜在的社会排斥。
伴随着经济全球化的发展以及技术革新速度的加快，欧盟成员国的企业和工人都需要面对新机遇和新挑战。为了实现欧盟成员国充分就业的目标，提高生产率以及促进社会融合，欧盟需要进一步增强自身预见、提升处理和适应经济、社会变迁的能力。对于企业而言，为了保持竞争优势满足消费者对产品和服务需求的变化，要更富有弹性和创新精神。同时他们还要满足人们对有质量工作岗位的需求，包括富有弹性的工作时间，调和工作和家庭生活的矛盾等等。此外，由于人口老龄化的趋势，企业还要适应员工年龄的老化，年轻员工数量下降的变化。
欧盟为了减少经济全球化的发展以及技术革新速度加快可能带来的社会排斥，制定了五个方面的政策措施以积极提升企业及其工人的适应能力，其中包括：第一，创造有质量的工作岗位。在就业的灵活性和稳定性上找到一个平衡点。第二，预防工作中的安全和健康风险。第三，预见并管理经济重组（anticipating and managing restructuring）。第四，促进工人的信息和咨询系统的建设。第五，促进地区间和职业间的流动。[26]
3、加强人力资本的投资，增加社会成员参与劳动力市场的能力，提高他们社会融入的水平，打破失业、贫穷和社会孤立形成的社会排斥的恶性循环。
尽管目前欧盟各成员国都已经建立了非常完善地初级、中级和高级教育体系，然而从教育绩效评估来看，青年人还需要进一步普及教育机会，因为许多青年人进入劳动力市场后缺乏必要的技能而无法正常开展工作。统计数据也表明青年失业率（17.7％）是整体失业率（8.7％）的两倍多。[27] 失业、贫穷与社会孤立之间存在恶性循环关系（图2）。社会排斥可以被看成失业、贫困和社会孤立三个要素的恶性循环的结果。多维度的社会排斥通常是由失业引起的，失业会导致生活水平的下降，从而增大贫穷的风险。由于就业的难度再加生活的贫困，使个体陷入长期社会排斥的陷阱中。同时失业和贫穷阻碍了个体的社会交往活动，社会关系渐弱，增大了社会孤立的可能性。假如失业时间和处于贫穷状态的时间进一步延长，这种紧张的状态还会导致家庭婚姻关系的解体。反过来，社会孤立又会对就业产生负面影响，进一步加深了恶性循环的程度。[28]
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图1 社会排斥的恶性循环与人力资本投资
注：1、实线代表强关系，虚线代表弱关系。
2、资料来源：UNDP in Croatia(2006). Poverty, Unemployment and Social Exclusion. http://undp.interactive1.hr/upload/file/104/52080/FILENAME/Poverty,%20Unemployment% 20and%20Social%20Exclusion.pdf
通过人力资本投资，如教育、终身学习，从而使劳动者更容易进入劳动力市场，更灵活，更容易适应新环境，打破这种恶性循环，消除社会排斥，达到社会融合。[29] 人力资本投资从长远看是提高生产力、竞争力和创新力必不可少的，因而成为欧盟里斯本战略和欧盟就业战略的优先考虑点。欧盟认为，教育和继续培训能为就业者提供更多更好的机会，促进社会整合；教育和继续培训也能减少劳动力市场对个人的排斥，帮助个人适应经济结构变迁；教育能更好地激发公民意识，预防社会排斥。欧盟成员国承诺发展教育和继续培训的社会政策，开展综合性的终身学习战略（life-long learning strategies）。
从上面欧盟关于劳动力市场和反社会排斥的主要政策可以看出，欧盟关注焦点已经从消极地衡量失业人口数量转变为积极地制定劳动力市场政策，旨在通过增加就业来消除社会排斥，提高社会融合的程度。
四、结语
社会排斥理论在自上个世纪末风靡一时。作为社会政策转型的主要理论支持，它主要是为了回应现代福利国家危机问题。社会排斥是社会成员的社会参与受到阻碍，公民权利没有实现的问题。社会排斥在学术上是一个内容丰富、模糊的、多角度的和边缘宽广的概念。它的内涵总的说来具有相对性和多维度性两个基本的特征。
欧盟层面使用的社会排斥概念主要是为了发展欧盟的社会政策。欧盟主要将社会排斥理解为发展劳动力市场政策的理论工具，它的使用是为了减少劳动力市场的排斥，它与欧盟成员国就业问题的解决相联系。随着欧盟一体化向纵深方向的推进，欧盟不断发展新的社会政策，减少劳动力市场的社会排斥，充分实现就业目标，从而推动欧盟的一体化进程。
欧盟反社会排斥的社会政策发展主要指向劳动力市场问题和贫穷问题两大领域。本文研究的欧盟社会政策发展主要指减少劳动力市场的社会排斥，增进社会融合，促进欧盟一体化进程的政策。欧盟在这方面的社会政策发展具体表现在：第一，鼓励更多的社会成员有效地参与劳动力市场，创造更多更好的工作位置，以此推动欧盟经济快速发展和社会融合。政策发展的内容主要体现积极的老年就业政策，促进女性就业政策和移民就业政策。第二，欧盟发展了提升工人和企业的适应能力，减少潜在的劳动力市场排斥风险的社会政策。第三，欧盟发展了打破失业、贫穷和社会孤立形成的社会排斥的恶性循环的人力资本投资政策，增加社会成员参与劳动力市场的能力，提高他们社会融入的水平。
欧盟在扩大化的政策指引下，成员国数量愈来愈多。由于新成员国的加入以及其它因素的影响，社会排斥问题仍然影响着欧洲一体化向纵深方向发展的主要问题。怎样处理新成员国低就业率、工作贫穷问题以及欧洲劳动力市场分割和文化制度差异问题，成为进一步发展欧盟反社会排斥政策，实现欧盟社会政策一体化需要解决的重要问题。
欧盟反社会排斥的社会政策发展对中国社会政策的发展具有很强的借鉴意义。社会成员对劳动力市场的参与是他们社会融入的重要方面。中国在社会政策发展过程中，可以借鉴欧盟的社会政策发展经验，鼓励更多的社会成员有效地参与劳动力市场，推动中国经济快速发展，提高社会和谐水平。欧盟的老年就业政策、促进女性就业政策和移民就业政策对中国也有借鉴意义。中国学习欧盟的移民就业政策，可以改革城乡分割地劳动力市场，更好地解决城市农民工就业问题。欧盟打破失业、贫穷和社会孤立形成的社会排斥恶性循环，发展人力资本投资政策也值得我们思考。解决失业和贫穷问题可以从人力资本政策发展入手，解决社会成员的社会孤立问题也可以从劳动力市场参与入手。由于篇幅有限，本文不可能对欧盟反社会排斥的社会政策进行更具体的分析，也不能在本文中对中国需要学习的欧盟社会政策进行更具体的比较研究。作者计划将另外行文讨论这两个方面的内容。
彭华民：社会福利博士 南开大学社会工作与社会政策系教授
黄叶青：南开大学社会工作与社会政策系社会保障专业研究生
[1] 《申根协定》是
参考文献：
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http://ec.europa.eu/employment_social/social_model/index_en.html 2006-7-22.
[20][24][25][27]European Commission(2005). Indicators for Monitoring the Employment Guidelines 2005 Compendium.
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