瑞典：一个不是福利国家的福利社会

信息来自：财新网 · 作者：刘允铭 · 日期：11-02-2016

2014-04-16

瑞典经济模式堪称资本主义市场经济体为建设理想福利国家最具雄心的努力。长期以来，瑞典被普遍视为人道主义的成功典范，实现了社会公平和经济效率之间令人羡慕的平衡。然而，在1990年代初瑞典陷入了严重的经济危机，这个流行的神话开始被动摇。在1990至1994年间，随着经济危机的持续，国家债务占GDP的比重增加了一倍，激进的福利国家体制陷入危机。瑞典福利国家体制的改革不得不在危机中拉开序幕。

在上一篇专栏文章中，我们简略地说，“自1992年以来，瑞典政府持续一贯地削减财政支出、对福利政策增加限制、对市场放松管制以及对先前由政府垄断的产业进行了民营化改革。进入21世纪以来，基于市场化的新的激励结构已经全面建立，政府规模（以财政收支占GDP的比重计）持续收缩，政府债务占GDP的比率已经从1995年的将近80%下降到2010年的35%。”这个关键比率浓缩了大量的政策改革，是“1992年以来为扭转激进福利国家政策所导致的灾难，而采取的一系列反向改革措施的结果”。

实际上，即使在危机的前夜，瑞典的政策制定者已经开始考虑改革税制和放松对市场的管制。经济危机加速了改革的步伐，迫使政府削减公共部门的规模以及失业和疾病保险的偿付比例。不过，仅仅依据危机期间的政策调整，我们还不能断言瑞典已经启动了从激进福利国家向市场化方向的长期体制改革。我们必须依据从1990年代初至21世纪第一个十年间的实际改革路径来说明，危机期间开始启动的改革措施绝非对过往福利国家体制的临时救助，而是标志着瑞典已经开始从难以持续的福利国家体制高地上逐步撤退。

自1990年代初以来，瑞典逐步采取一系列（尚未终结）的体制和政策改革。首先，在货币和财政政策方面，为了有效控制通货膨胀率，1992年瑞典采取了浮动汇率制；1997年实施了新的财政预算规程，为国家财政支出规定了三年之内的上限；1999年瑞典中央银行获得了独立地位，以维护币值稳定为己任，不再受制于国家财政的压力；2000年瑞典为中央和地方政府的公共预算设定了盈余目标，这显然增加了财政赤字的政治阻力。浮动汇率制、独立的中央银行以及财政平衡的法定约束，表明瑞典已经告别了作为福利国家体制政策基础的凯恩斯主义，中央政府的干预之手受到了必要约束，公共部门规模开始收缩，为市场化改革创造了良好的宏观经济和政策环境。

从1991年以后，瑞典历届政府都坚定地奉行财政平衡政策。在1991至1994年间，由政治上的中-右翼组成的卡尔•比尔特（Carl Bildt）政府开启了改革福利国家体制的进程； 1994至2006年间长期执政的社会民主党非但没有阻止或放慢这一进程，反而继续完成了财政紧缩政策。2006年，中-右翼政府重新执政，财政大臣安德斯•博格领导了更深层次的市场化改革。在2009年之前，瑞典实现了预算盈余，目前继续保持着预算盈余。在2010-2011两年中，瑞典的经济增长速度为4%， 2011年国际收支账户盈余达6.7个百分点。

其次，我们来关注税制改革的情况。1991年瑞典实施了税制改革，在拓宽税基的同时降低了边际税率的峰值，减少了旧税制的诸多扭曲；1999年瑞典改革了养老金体制，由现收现付制转向准-基金式和更具保险性质的体制安排，增加了养老体制的长期持续性和可行性，提升了人们工作和储蓄的积极性； 2005年瑞典废除了赠与和遗产继承税，为的是方便小的业主式私人企业传递给下一代继承人；2007年废止了财富税，这是不得不做的事情，因为其他欧盟国家都已经取消了财富税，为了避免财富向国外转移或吸引财富向国内回流，财富税是应该被废止的；2007年瑞典还调整了个人收入所得税政策，在进一步降低边际税率的同时为工作收入提供税收上的优惠，这样低收入人群选择就业而不是领救济就更加有利可图。1990年，瑞典最高边际所得税率为90％，目前已经降到了56.5％（瑞典的养老金体制改革是非常富有创造性的，我们将在以后专论这个主题的文章中进行具体说明）。

再者，竞争政策方面的改革，主要是在传统垄断行业和网络产业解除管制。在这些产业中，瑞典中央政府解除管制的历史步伐是这样的：1989年，出租车和铁路运输行业；1992年，航空行业；1993年，电信行业以及邮政；1996年，电力行业。此外，1993年瑞典还颁布了新的竞争法，于是政府被赋予了促进公平竞争的责任。相比之下，瑞典的产业竞争政策改革是相当彻底的。目前，所有欧盟成员国都已经开放了航空和电信市场，不过多数仍然保留着对邮政业的部分垄断；大约半数的欧洲国家还没有开放电力市场，出租车业的管制仍然很普遍；与大多数欧盟国家相比，铁路系统在瑞典的自由化程度更高。

公共部门的改革有两项特别值得关注。其一是在1990年之后，由地方政府提供资金的公共服务不再由公营企业来垄断，而允许私营企业和组织来提供；其二是小学和中学的学券制改革（Voucher System），由于政府将教育经费以学券的方式发放给学生的家长，因此赋予了后者对学校教育的自由选择权，这样私立学校（包括盈利性学校）就可以与公立学校展开自由竞争。

在社会保险的政策方面，在1993至1998年间瑞典降低了疾病保险的支付率（replacement rates，报销或补偿比率）；从1992年开始设定了失业保险的支付上限，这样平均收入以上的人群支付率被侵蚀，社会福利的慷慨程度明显降低。

高度组织化的工会和集体工资谈判曾经是瑞典福利国家体制的重要部分，这套人为压缩工资空间的僵硬安排扭曲了劳动力市场，限制了私人部门提供就业机会的能力，进而给公共部门和公共财政造成了压力。危机以来的改革方向就是工资形成机制的分散化。进入21世纪以来，集中的集体谈判仍然在许多行业中设定最低工资水平，可是高于最低水平的工资议价以及劳动合同的其他细节由各企业与其工会来磋商。分散化的工资谈判提升了工资差异的幅度，更容易反映出市场对不同工作技能的评价。工会的组织化程度和权力有了很大的弱化，劳动力市场的有效运转使得劳资问题不再是媒体关注的焦点。在近年的全球金融危机中，金属工人工会已经悄然同意减薪，以保障他们长远的实际收入。曾经信奉福利主义的社会民主党不仅赞成自由市场的共识，还以右翼的观点攻击现政府，推动建立更好的商业环境。民意调查结果表明，由于政策立场上的右倾，社会民主党的支持率获得大幅提高。

显而易见，自1990年代初以来，瑞典已经沿着更加自由化和市场化的方向进行了持续不断的改革，如今的瑞典福利国家与1990年之前的福利国家体制以及流行神话中的图景已经拉开了不小的距离。

特别值得关注的是，经过了福利国家体制的历史变迁，由于人们普遍对经济现实增进了理解，左翼政党以及知识分子在对市场以及国家经济政策的立场上发生了右转。按照斯德哥尔摩经济学院教授安德斯•艾斯仑德（Anders Aslund）的说法，“挑战这一新秩序的左翼知识分子已经消失了，过去的社会主义研究机构纷纷倒闭，20世纪70和80年代主导瑞典经济问题辩论的工会经济学家们已被银行经济学家取代。在斯德哥尔摩，具有影响力的研究中心充斥着自由市场的思想。在自由市场的权利方面，瑞典各个阶层（即便在社会民主党和工会领导人之间）几乎达成了共识——一个不是福利国家的福利社会，即竞争、开放和效率的价值观，同时社会和环境的价值得以保留，思路是通过私营提供者之间的竞争更有效率的实现。瑞典仍然提供了良好的社会福利，但更有效率和理智，越来越多地通过私营部门提供。”在这段话中，“一个不是福利国家的福利社会”的提法概括了瑞典人心目中20年来持续进行的体制和政策改革的方向和立场，市场机制不再是社会福利体制的绊脚石，而是后者得以有效运转的前提和基础。

那么，在危机之后的15年中，瑞典经济复苏的表现如何呢？从2005年开始，美国的国家经济研究局（NBER）组织了由美国和瑞典经济学家组成的课题组，开始追踪瑞典在1990年代中期以来的经济复苏状况，最终于2010年出版了《改革福利国家: 瑞典的复苏及以后》。依据这本书的数据，瑞典从经济危机中复苏及其以后的表现好于当初的普遍预期，与福利国家体制高歌猛进时期的经济疲态相比，这十几年中的经济表现是真正令其他发达国家羡慕的。在1995至2004年间，瑞典生产率的年均增长率达2.4%，同时期经合组织的平均水平为2.2%，其中制造业的生产率增长尤其名列前茅；总的经济增长率高于自1960年以来的任何一个历史时期。

另一方面，人们普遍关心的一个问题是，瑞典的经济危机和随后的持续改革是否损害了福利国家体制曾经引以为豪的消除贫困和尽可能缩小经济不平等的成就呢？事实是，经济不平等和贫困的确有所抬头，不过程度非常有限。如今的瑞典福利体制仍然能为那些处于收入分配底层的国民提供可靠的安全网，因此贫穷仍然是罕见的；经济不平等的程度有所上升，不过瑞典仍然是世界上经济不平等程度最低的国家之一。

瑞典的福利体制改革仍然在进行中，公平和效率的权衡仍然是社会福利体制始终要面对的问题。在主流经济学的传统中，政治权力作为对市场经济最主要的干预力量一直没有得到充分重视，政治过程和政治选择始终没有被有机地融入对经济政策和体制的思考中。当我们评判瑞典的社会福利体制的时候，切不可忘记，瑞典是世界上法治最完备、政治最清明、人均教育程度最高的少数几个国家之一，即使在这样的国家，过于激进的福利国家体制尚且会因牺牲过多经济效率而不得不做自由化和市场化的反向改革，那么，在那些政治不透明、官僚体制运行成本高昂的国家中，就更不能草率地将太多社会福利责任交给中央政府了。

在政治权力没有受到有效约束的国家中，经济不平等更多是权力干预经济的后果，这时候人们应该努力争取的是将更广阔的市场空间从权力的束缚中解放出来，而不是以激进的福利国家名义让市场经济受到更多的限制和压榨。社会公平永远是值得追求的价值理想，甚至牺牲一定程度的经济效率也在所不辞，可是在保证一个最基本的公平和安全网的前提下，要尽可能地创造制度条件让市场力量更顺畅地发挥作用，否则更高的社会理想不过是空中楼阁。在一个开始建设合理的社会福利体制的国家，相比让市场的看不见的手更发挥作用的国家，政治家和政策制定者们更应该能把握经济学的基本原理。

由于瑞典自1990年代初的经济危机以来已经持续采取了一系列的更趋向于市场化的改革措施，这让瑞典的经济更加稳健，部分由于这个原因，在自2008年开始波及美欧的金融和经济危机中，瑞典的表现令人称道。可是，正当瑞典已经在社会福利体制中引入越来越多的市场空间之时，美国的奥巴马政府却在经济危机的刺激之下，大举向越来越激进的社会福利体制前进! 可见，在美国政治和经济之间的纠缠更加复杂，而且经济学家（尤其是在美联储和财政部就职的经济学家）在真理、权力和利益之间的相对立场更加暧昧。

责任编辑：张帆 | 版面编辑：邵超

财新网“比较研究”专栏作家，曾供职原中信国际研究所，致力于通过读书、思考和生命体验来追求真理，有工学学士、经济学硕士和哲学博士学位。“比较研究”专栏旨在对国际经济发展的成功经验和失败教训做比较分析，以开启新视野，带来新理念，同时也会引介国际经济学界的一些最新研究成果。

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