德国改善落后地区经济结构、促进协调发展的政策分析

信息来自：慕尼黑总领馆经商室 · 作者： · 日期：17-07-2017

2010-07-10

　　受政治、历史、地理、文化、自然条件等因素影响，很多国家存在着不同程度的地区发展差异。德国是最发达国家之一，但这一方面也不例外。为了缩小地区发展差异，德国政府除实施转移支付、征收团结税等财税措施，将促进落后地区结构调整作为政策重点，注意增强落后地区的内在发展能力，取得了很好的效果。本文介简介了德国地区间的发展差异，分析了改善经济结构的有关立法、具体措施和效果，并对我国促进地区间协调发展提出了几点建议。

　　一、德国地区发展差异的历史沿革

　　德国历史上曾长期分裂，形成了柏林、汉堡、慕尼黑、法兰克福、斯图加特等多个地区性经济中心，这种分散格局使地区发展不平衡问题较其他国家轻得多。但二战结束后不平衡问题日渐突出，主要原因是苏占区和美英法占领区之间严重对峙，导致交界地区人口流失严重，经济发展受阻。之后的经济复苏也使农村人口不断涌入城市，以便获得稳定的就业岗位和更高的质量生活。50年代末起，石油、天然气和核能等大量替代性廉价能源先后出现，对煤炭、钢铁等传统产业为主的鲁尔地区和萨尔州带来巨大冲击，造成大量人员失业、社会问题骤增。直至1997年，鲁尔区失业率还高达14%，远高于全德的10.3%和西部各州的8.8%。经历60年代的快速发展后，农村以及边界地区发展滞后问题更为明显。1990年两德重新统一，西部地区差异让位于东、西德之间的发展不平衡问题，扶持东部地区成为德国区域结构政策的首要任务。

　　二、促进落后地区发展的法律体系

　　德国把地区协调发展上升到《基本法》的高度，规定地区促进政策的最高目标是在不同地区创造同等的生活条件，缩小地区差异是各级政府的共同任务。1953年，德国批准总额1亿马克的刺激方案，用于扶持边界等落后地区，并确定了定向扶持等原则，地区促进政策初具雏形。1969年颁布专门法《改善地区经济结构共同任务法》（GRWG），将落后地区划分为不同等级的扶持区域，企业在此投资可享受政府的优惠政策，并成立由联邦经济部长担任主席、联邦财政部长和各州经济部长组成的协调委员会，制订包括扶持区域范围、资金分配、监管等内容的落后地区经济促进框架。联邦政府参与制定宏观协调框架，必要时为具体项目提供财政补贴和优惠贷款等自力更生式扶持。州政府是具体承担者，自行制订本地区发展战略、确立未来区位形象，并确定扶持重点、资金用途和资助比例，进行项目审批。德法律充分调动地方经济主体和企业的主动性，申请补贴的企业或机构自身投资不得低于总投资额的25%，公共财政补贴由联邦政府和所在州各承担一半。

　　地区促进政策是德国经济政策和区域规划政策的重要组成部分，旨在帮助经济结构薄弱地区克服不利条件，参与到经济发展进程之中，不断缩小发展差距，并通过培育新兴产业，创造有竞争力的长期工作岗位，减轻结构调整和就业市场的压力。为了保证公平竞争，避免对其他地区造成不利影响，该政策的实施受到德政府和欧盟的双重监督。协调委员会的决议必须在联邦政府代表同意和州政府多数票通过的前提下才能获得批准。各州每个月向联邦经济部汇报资金使用情况，向联邦经济与出口管制局报告项目审批情况。联邦经济部向联邦议院定期通报执行情况。联邦议院根据执行情况审批下一年度的补贴总额。德政府每年向欧盟通报协调框架的执行进展和最新修订内容，欧盟根据之前批准的补贴范围和比例进行审批。

　　三、扶持区域的确定与资金分配

　　为确保资金效益最大化、最大程度地支持落后地区发展，德国政府根据各地实际情况和需要，动态调整扶持区域，合理分配补贴资金。2006年按照欧盟《地区补贴指南》制定了2007至2013年“扶持区域图”，参考2002至2005年的平均失业率（权重50%）、社会保险人员的年度毛工资（40%）、2004至11年就业预测（5%）和基础设施（5%）四项指标，把全国划分为270个就业区，排名靠后的列为A、B、C补贴地区。A类地区包括除柏林以外的大部分前东德地区以及西德的吕内堡（Lueneberg）、吕朝弗-达能堡（Luechow-Dannenberg）等，共有人口1404.5万，占全德17.1%。企业投资享受最高类别的财政补贴（含欧盟以及德其他各级政府的补贴），其中小企业为50%，中型企业为40%，其他企业30%。C类地区包括柏林大部分地区、前西德部分农村地区、老工业基地和巴伐利亚州东部与捷克接壤地区，人口907.5万人，占德国11%，小企业、中型企业和其他企业进行投资时，最高可获得35%、25%和15%的政府补贴。D类地区人口996万，占德国12%。小企业和中型企业的投资补贴上限为20%和10%，其他企业三年内补贴额不超过20万欧元。以上三类地区共有3318万人，占德总人口40.1%。

　　重新统一后，德地区促进资金的七分之六用于东部地区（原东德），七分之一用于西部地区。2006年，东部各州占东部地区的比例为萨克森州25.6%、萨安州17.73%、勃兰登堡州16.42%、图林根州15.59%、梅前州12.98%、柏林11.68%。西部州占西部地区比例为下萨克森州30.56%、北威州29.99%、石荷州14.77%、巴伐利亚州11.2%、黑森州4.47%、莱法州4.25%、萨尔州2.62%、不莱梅2.14%。

　　四、主要政策措施

　　德国落后地区促进政策最重要的措施是向新工商业项目提供财政补贴。项目必须在3年内实施，应有助于提高所在地区的整体收入，50%以上的产品或服务跨地区销售；符合就业效应或最低投资额的要求，新增岗位至少应存在5年，年度投资额必须是近3年企业平均折旧额的1.5倍以上。对产出特别高的岗位、适用于高素质人才的岗位以及创新潜力大的岗位提供工资补贴。中小企业的咨询、人员培训等非投资性行为也可申请补贴。使用外脑咨询时，每家企业最多可获得5万欧元补贴。企业根据自身需要培训员工时，每培训一人，最高可申请5万欧元补贴；进行员工素质培训时，每培训一人，头两年最多可获得2万和1万欧元补贴。企业的应用型研发行为最高可申请50万欧元补贴。

　　投资经济类基础设施时补贴额更高，如开发或重建工业园、产业园、建设交通设施、供水、能源、电信、互联网以及污水处理，成立创业中心、研发中心等，补贴最多为投资额的60%，对发展当地经济具有重大意义的项目补贴可提高到90%。德政府还对建立公益性研究机构提供资助，鼓励其向中小企业输出技术，提高中小企业创新能力和竞争力。

　　为了改善跨行政区域的综合经济治理，2005年起德国对制订地区发展方案、建立合作网络和产业集群管理机构等非投资类措施提供资助。制定地区发展方案最多可申请5万欧元补贴。建立合作网络、产业集群申请补贴的上限为50万欧元。2006年起对创新产品市场化予以补贴，最多可达10万欧元。德国目前还实施了两个试验项目：一是州政府每年向落后县市的政府提供不超过30万欧元的地区预算，由其视需要自由支配；州政府每年可将补贴额10%、但不超过1000万欧元用于扶持未列入协调框架的项目。

　　此外，德联邦政府每年为单个项目提供最多1000万欧元、但不超过投资总额50%的担保。各州提供不超过拟贷款金额80%的担保，还款期最长达15年。

　　五、主要成就

　　德国实施落后地区促进政策50多年以来，取得了举世瞩目的成就。主要体现在以下方面：

　　首先，制造业和基础设施建设成为投资重点，就业效应充分显现。仅1991年至2009年，德联邦政府为工商业项目提供了408亿欧元补贴，带动了2180亿欧元的直接投资。共创造了100万个新就业岗位，巩固了180万个已有岗位，为维护社会稳定做出了突出贡献。东西部各为364.26亿和44.51亿欧元。制造业获得补贴327.3亿欧元，占80.2%，旅游餐饮业为28.6亿欧元（7%）。其他行业补贴额为服务业13.25亿欧元（3.2%）、贸易10.69亿欧元（2.6%）和建筑业2.51亿欧元（0.6%）。同期，用于经济类基础设施建设的财政资金为213.82亿欧元，东西部各为190.63亿欧元和23.19亿欧元。主要投入领域为旅游基础设施（32%）、开发工商业区（19%）、建设或扩建交通线路（18%）、其他基础设施投资（17%）。职业培训、再教育和转产培训占补贴额8%，重建工商业区和水电气供应设施各占3%。

　　其次，东部与西部的差距大大缩小。1991年东部各州人均国内生产总值仅为西部43%，至2009年已增至71%，人均可支配收入占比则从60%提高到80%。由于基础设施趋于完善，优惠政策多，东部成为国内外企业投资的热点地区。德累斯顿的半导体和微电子工业、莱比锡的汽车产业、耶拿的光学仪器等行业、波茨坦依托柏林发展的服务业已成为当地的支柱行业，部分产业在德国甚至全球都有相当竞争力。德累斯顿、波茨坦和耶拿已进入德国经济综合排名20强行列。东部的梅前州曾是德国最落后地区之一，通过大力投资基础设施，旅游业快速发展，带动经济高速增长。其经济总量从1991年的142.5亿欧元提高到2009年的352.3亿欧元，增长了1.47倍，远高于德国同期57%的增幅。

　　再次，推动鲁尔区老工业基地成功转型。鲁尔区是欧洲最大的工业区，包括多特蒙德、埃森、杜伊斯堡等11个城市和4个县，人口520多万，经济总量占所在的北威州1/3，煤炭、钢铁等传统产业一直是其主导产业。德政府在鲁尔区采取积极的结构调整政策，针对产业和就业萎缩过程采取减震措施，同时促进区域内自行发动和推进的增长过程，促进企业间、企业和研究机构、地方政府之间的合作项目。还成立了多个中小企业投资为主的科技园，形成了能源、环保技术、新媒体和通讯技术等新产业。2009年，鲁尔区制造业比重由1970年的58.4%降至22.1%，以物流、健康产业等为主导的第三产业比重由40%提高到77%。

　　最后，广大农村以及边远地区协调发展。以巴伐利亚州为例，通过扶持特色农庄旅游、生产深加工农副产品，巴州乡村边远地区成为旅游热点，其绿色食品受到了海内外消费者的青睐，农户年均收入高达3万欧元。农村的良性发展为建立良好的生态环境创造了基础。

　　六、对我借鉴意义（略）

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