黄群慧：再战产能过剩

信息来自：《时事报告》 2013年第3期 · 作者：黄群慧 · 日期：24-09-2014

2014-03-18

中央经济经济工作会议提出，2013年要把化解产能过剩矛盾作为工作重点来深化产业结构的战略性调整，从而实现尊重经济规律、有质量、有效益、可持续的发展。产能过剩，这个大家耳熟能详的老问题又构成了对十八大后新一届政府调控经济工作的巨大挑战。

进入21世纪，中国的基本经济国情已经从农业大国转变为工业大国，在世界500种主要工业品中，有220项产品产量居全球第一位，其中粗钢、电解铝、水泥、精炼铜、船舶、计算机、空调、冰箱等产品产量都超过世界总产量的一半。伴随着我国经济“长大”的喜悦，“大而不强”的结构性问题也困扰着我国经济的进一步发展，产能过剩就是集中的体现。

所谓产能过剩，直观可以理解为一个经济体的生产能力大于消费能力，具体地说是产能利用率低于正常值的经济现象。看似简单产能过剩，之所有成为我国经济发展的“痼疾”，其背后有着深刻复杂的原因，有市场自身供求关系变化引起的经济周期波动方面的原因，但更为关键的原因是我国经济体制亟待改革、经济发展方式急需转变。在我国，社会主义市场经济体制还不成熟，政府主导的投资驱动经济增长方式还是“主流”，长期以来不仅造成大量的低水平重复度建设，近两年甚至一些所谓高端产业也由于一哄而上出现了产能过剩。

产能过剩，如果仅仅是经济周期的原因，可以通过逆周期的经济调控政策来消化，但如果是体制方面的原因，则需要通过制度创新来解决，但这将更加困难和需要更长时间。如果得不到化解，产能过剩问题的后果是严重的。在微观层面，会出现恶性价格竞争，企业效益大幅下滑，大企业破产，员工失业等现象，在宏观层面，系统性经济风险会加剧，有可能进一步产生经济危机，从而影响社会经济稳定发展。之所以化解产能过剩矛盾成为宏观调控的一项工作重点，原因正在于此。

上世纪末和2005年前后我国发生过两轮产能过剩，产能过剩在我国经济生活中已不新鲜，但是当前产能过剩问题对我国经济的巨大挑战是空前的。

第一，国际金融危机后的本次产能过剩涉及领域更广、程度更严重，化解难度前所未有。具体而言，从范围上看，以前我国的产能过剩主要存在于钢铁、水泥、有色、煤化工、平板玻璃等传统产业，而本轮产能过剩的范围扩大到造船、汽车、机械、电解铝等领域，甚至扩展到多晶硅、风电设备等代表未来产业发展方向的新兴产业，大有从局部向全局蔓延之势；从程度上看，基于国际货币基金组织2012年7月估计，国际金融危机之前我国的产能利用率稍低于80%，而2012年产能利用率已降至60%左右。根据发达国家的经验，一般产能利用率80~90%较为适中，而低于80%%意味着存在产能过剩，而低于70%则存在较为严重的过剩问题，那么我国60%的产能利用率说明我国当前面临的产能过剩十分严重。美国工业的产能利用率即使在受金融危机影响最严重的2009年仍有66.8%，目前保持在78%以上。

第二，当前我国面临的产能过剩是以国际金融危机不断深化、新工业革命和发达国家的再工业化为大背景，我国化解产能过剩的国际环境十分严峻。一方面，国际金融危机的持续发酵使得我国外需不振，再加之人民币升值，我国出口形势不容乐观；另一方面，由于新工业革命的趋势和发达国家再工业化，制造业数字化和智能化使得我国长期依靠低成本劳动力获取竞争优势的空间被压缩。

第三，在经历长达30多年的高速增长后，中国工业化进程步入后期阶段，我国潜在经济增长率下降，试图等待经济形势复苏后依靠快速经济增长来化解产能过剩的可能性已很小。虽然理论界有关我国潜在经济增长率还存在争议，也有的经济学家预计我国还会保持8%以上的增速20年，但大多数经济学家认为我国经济速度已经步入7—8%的区间。我国今年经济运行合理区间的下限仅是7.5%。考虑到“十二五”时期我国工业化进程已经步入后期阶段，中国要继续保持10%左右的经济增速可能性已经很小（1978到2010年平均经济增长率达高达9.89%，连续30多年经济平均增速接近两位数）。因此，虽然前两次产能过剩问题都是随着经济高速增长而被化解，本次产能过剩问题的这条化解路径通过的可行性则较小。

第四，形成产能过剩的体制性原因没有得到消除，经济发展方式亟待转变，长期积累的体制机制矛盾日益加深，只治标不治本的政策作用空间不大，进行制度创新已经时不待我。我国产能过剩问题在很大程度上是由于体制机制原因形成的，在我们无法从根本上转变GDP导向的政府业绩观的前提下，地方政府投资冲动难以遏制，不仅旧的过剩产能难以被消化，例如，试图通过兼并重组消化一部分产能，通过产业政策淘汰一部分产能，在实际推进过程中往往难度很大，政策常常被执行走样，或者上有政策，下有对策；而且，新的过剩产能还会不断被制造出，甚至包括所谓战略性新兴产业。

面对产能过剩的新的巨大挑战，标本兼治方为上策。从治标上看，今年和明年要重点把握两方面工作，一方面是“分业施策”，抓只重点过剩行业集中采取针对性措施进行治理。2012年，我国钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝和造船行业的产能利用率都只在70%左右，需要重点治理，其中钢铁和造船行业产业集中度低问题比较突出，需要通过积极推进兼并重组实现产能整合；电解铝和平板玻璃行业的技术准入门槛低，需要尽快提高技术准入标准抑制低水平的重复建设；水泥行业则可以重点通过提高节能门槛限制落后产能增长。另一方面是“综合施治”，采用“消化、转移、整合、淘汰”多管齐下的“鸡尾酒疗法”来治理产能：通过扩大和创造内需消化一批产能，节能绿色产品、信息服务和产品等将是新一轮消费政策刺激的重点；通过加快企业“走出去”步伐向境外转移一批产能；通过推动企业兼并重组整合一批产能，这可以和深入推进国有经济战略性重组结合起来。2013年1月22日，工信部、发改委等国务院促进企业兼并重组工作部际协调小组12家成员单位联合发布《关于加快推进重点行业企业兼并重组的指导意见》，提出了汽车、钢铁、水泥、船舶、电解铝、稀土、电子信息、医药和农业产业化等九大行业和领域兼并重组的主要目标和重点任务，旨在加快推进产能过剩行业的兼并重组；通过关停并转淘汰一批落后产能，2012年，我国共下达19个工业行业淘汰落后产能目标任务，2013年进一步加大这方面工作力度，钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业作为今年工作的重点。

从治本上看，关键是通过制度创新破除产能过剩或落后产能形成的深层次体制根源，建立长效机制。

首先，要深化行政体制改革和政府投融资体制改革，解决地方政府绩效考核体系不合理、政府职能越位、行政垄断等问题。这其中有两个问题至关重要，

一是要改变唯GDP导向的业绩考核观，适当降低GDP的权重，强调社会福利、环境保护对政府的强约束；

二是要积极推进财税体制改革，一方面要重新构建中央和地方的税收体系，另一方面还要稳步推进地方财政预算、决算公开，主动接受公众和新闻媒体对预算执行情况的监督，增强政府预算的全面性、严肃性和权威性。同时把国有企业的收入纳入预算管理，提高利润上缴的比例，严格控制国有企业负债率，严禁国有企业把资金投向生产能力过剩的行业、非主营业务领域。其次，要完善市场体系，更好地发挥市场价格在资源配置中的基础性作用。要深化要素市场化改革，重点推进土地、重要矿产资源、能源、水资源等要素价格改革，使得要素价格能够反映要素稀缺程度；要建立和完善生态环保的补偿机制，企业生产的环境成本必须完全内化到企业的生产成本中。第三，完善市场进入与退出机制，形成有利于化解产能过剩问题的良性动态规制过程。要建立科学严格的市场进入壁垒，不断优化节能减排和生产技术标准，保证标准的严肃性，严格禁止未到达到标准的投资者进入市场；要设计有效的退出机制，结合行业现状和发展趋势，确定落后产能标准，建立落后产能退出的财政补贴和奖励机制，将各个利益相关方因淘汰落后产能的损失控制在能够接受的范围内，尤其是建立有利于落后产能退出的劳动就业、社会保障机制和金融风险控制机制。最后，加强统计信息等基础管理工作，提高对产能过剩的宏观调控的科学性。

实际上，迄今为止，我们还没有一个通用的、能够综合衡量反映我国产能过剩情况的统计指标。一般而言，可以用产能利用率或设备利用率衡量是否存在产能过剩及产能过剩的程度，该指标等于实际产出与潜在产能之比。美国的产能利用情况由美联储每月公布一次上个月的产能利用率数据，每年的3月做年度修改。美联储的产能指数覆盖北美行业分类系统(NAICS)三位数和四位数行业的89个细分行业。但是，我国现在没有这个指标的官方统计数据，我国产能利用情况一般由行业协会或者主管部门来提供分行业的产能利用情况，统计部门没有建立这方面的具体统计制度。研究人员一般是用全部工业/制造业固定资产净值及其变化相对于产出（用工业增加值或工业生产总值衡量）、工业用电量的变化近似地衡量。显然，这样的管理基础工作是无法保证有效地宏观调控的，我们必须要改变只顾眼前“救火”而忽视长远制度性建设的短期业绩工作观。产能过剩问题会是长期的，我国必须重视这些长远性、基础性的制度建设。

来源：中国社会科学网

责编：张文齐

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