全球治理的最新发展和理论动态

信息来自：《国外理论动态》　 · 作者：张胜军 · 日期：04-01-2014

2012-12-14

2008年以来，金融危机和气候变化成为全球治理议程中最受关注的两大议题。然而，尽管G20一举跃升为世界金融治理的主要平台和重要机制，并在协调政策方面取得些微进展，全球气候变化谈判依然未能走出僵局。本文结合当代全球治理的一些新发展，思考和分析全球治理理论范式和理论动态。

　　一、全球治理的新发展

进入新世纪以来，随着全球问题日趋增加和恶化，并使得任一政府间组织或民族国家政府都难以单独应对，全球治理的理论和实践均取得了较大的进展。无论是发达国家还是发展中国家都对全球治理的议程和目标表现出更多关注。与此同时，越来越多非国家行为体则在更大的范围内参与到全球治理的各项议程中。尤其最近10年以来，全球治理的参与主体和参与机制都取得了不少进展。但从总体上看，国家依然是实现全球治理的最重要行为体，而且发展中国家在全球治理中的地位和作用得到了很大提升。

首先，新兴大国的群体性崛起改变了全球治理的整体格局。包括中国、印度、巴西等在内的新兴工业化国家的经济实力和国际影响力的迅速增强，历史性地打破了西方国家主导全球治理的局面，加速了全球政治的多极化进程。以G20为标志的全球治理新机制的兴起充分体现了这一进程，并将对未来10年全球治理的走向产生重要影响。

其次，全球治理机制呈现“马赛克化”趋势。全球治理在全球范围内激发了公众参与的热情，跨国非政府组织和公民社会团体从私有机构如跨国公司到科学家网络，从环保主义者到政府间国际组织，非国家行为体对全球治理的参与日趋活跃，极大地丰富了全球治理的参与层次和参与机制。当前的全球治理出现了不同层次和不同种类的决策和执行系统，其中既有垂直的超国家、国际、国家、次国家等不同层次的决策权威，也有平行决策系统之间的横向联合，并出现了一些新型的合作关系，如“公私”伙伴关系和“私私”伙伴关系。

第三，全球数字革命，尤其随着新技术特别是计算机和互联网技术的升级换代，使得当今世界已经名副其实地进入了信息化时代。2011年的“阿拉伯之春”，以及当前的叙利亚局势，无不凸显了数字革命的巨大力量。由于信息的传递空前便利，使得任何国内政治事件都会遭到即时的围观甚至参与，从而深刻影响了世界政治的变革，甚至成为驱动世界变革的力量。这对于全球治理的决策环境和实践环节亦将带来深远的影响。

　　上述发展变化显然不是全球治理发展变化的全部，而是需要我们特别加以关注的几个方面。实际上，全球治理的核心问题仍然是克服全球化的负面影响和共同治理全球问题。特别是中国、印度、巴西和其他快速增长的经济体把相互依存提升到了一个新的水平，使得全球治理不同议程之间的多重关系更为复杂，而每个国家都将面临国内问题与国际问题相互交织联动所带来的巨大挑战。这种趋势将由于全球经济一体化和跨国公民社会互动的常态化而得到进一步加强。在此情况下，全球治理的范围将会越来越广，越来越多的国际议题将被纳入到全球治理的理论和实践框架中以寻求解决的方案。

二、全球治理的理论范式

自全球治理的概念诞生以来，全球治理作为一种理论视角引起了广泛讨论。但是很显然，20世纪90年代的西方学者对于全球治理起始阶段的理解并不全面，甚至有所扭曲。由于全球治理这一概念肇始于对“全球新生活”的感知，尤其是知识精英的知识贡献和跨国非政府组织和公民社会团体无所不包的社会实践，以罗西瑙为代表的西方学者普遍把全球治理视为自下而上的革命。受此影响，全球治理的研究对象更多指向国际组织、跨国公民社会团体和跨国公司的活动，以及它们在国际规制方面所做出的贡献。尤其是以奥兰•扬为代表的环境问题研究者，或许真地怀有认为自下而上的行动能够带来真正全球变革的信念。但是，进入新世纪以来，全球治理的发展显然进入了第二个阶段。在此阶段，人们逐步认识到第一阶段全球治理的局限，开始把注意力转向国家之间更大程度上的合作，试图在全球治理的实践中取得更大成效。

显然，随着全球治理实践的日渐广泛，全球治理理论无疑需要相应的升级。早期以多层治理和多元治理为标志的全球治理理论，无论是在理论解释力还是在指导实践方面，均已不能满足人们的需求。毫无疑问，早期西方学者关于全球治理的晦涩解读甚或某些试图将之纳入国际关系三大理论的做法，反而在某种程度上伤害了全球治理。笔者认为，总括近10年来全球治理的实践方向和理论上的努力，可以初步把全球治理区分为三大范式：　即全球主义范式、国家主义范式和跨国主义范式。

1. 全球主义范式

全球主义范式的全球治理理论强调全球契约关系，致力于全球层面的价值共识和公共舆论，推动建立自上而下的全球治理体制，并试图通过具有强制力的法律和有约束力的全球宪章、条约实现有效治理的目标。全球主义范式的全球治理理论，就继承和发扬全球治理这一概念本身所具有的全球共同价值观意向而言，它显得毫不出奇。

1992年由28位国际知名人士发起、由联合国有关机构成立了“全球治理委员会”，并创办了一份名为《全球治理》的杂志，尤其是其在1995年联合国成立50周年之际发表了《天涯成比邻》的报告，其实就是全球主义范式的全球治理理论的经典表达。不过，令人惊奇的是全球主义范式的全球治理实践所取得的空前进展。它们就是成立于2002年的国际刑事法院（ICC）和2005年开始生效的《京都议定书》。

国际刑事法院超越国家直接管辖个人的普遍管辖权，其实代表了全球法治和全球主义范式全球治理理论的一贯主张，这就是建立在全球公民社会之上的“共识”———“主权取决于它保护个人权利的责任，无论任何国家失去了这个责任，其他的主权国家就可以运用国际权威保护和维护个人的权利”。　

《京都议定书》所展示的则是另一个“全球契约”。为了防止气候变暖可能最终无法控制的可怕后果，《联合国气候变化框架公约》制定了“将大气中的温室气体含量稳定在一个适当的水平，进而防止剧烈的气候改变对人类造成伤害”的目标。从这里可以看出，全球主义范式的全球治理理论的主要内容，就是通过在全球共识的基础上首先达成一个全球行动方案，然后再在国际舆论的压力下通过缔约的方式去贯彻执行。

3. 国家主义范式

所谓国家主义范式的全球治理理论，其基本主张仍是强调国家在全球治理中的主导性地位。在国家主义范式的全球治理主义者看来，国家和国家之间的合作仍分别是实现全球治理目标的终极单位和最有效途径。理论上，可以把以联合国为代表的所有政府间国际组织的活动视为此类全球治理理论的伟大实践，但这种看法可能有所偏颇。这是因为国际组织建立时确立的宗旨和目标实际上并不是为了全球利益，而是维护各自的国家利益以及为了各自利益而相互谈判、妥协。实际上，更加符合此理论主张的国际机构是1975年为了应对石油危机而成立的“七国集团”（G7）和1997年俄罗斯加入后的“八国集团”（G8）。这是因为在G7、G8的议事日程中，经济危机和粮食危机等全球性问题一直占据着重要位置。

冷战结束后，海湾战争的胜利一度使世人对联合国等国际组织寄予厚望。但随着时间的推移，要求联合国和其他政府间国际组织改革的呼声越来越高，而这些国际组织的确面临着机构臃肿、效率低下等诸多问题。联合国等国际组织自身发展的需要和国际关系的变化是联合国等国际组织改革的内外动因。

20世纪90年代以来，经济全球化和信息时代的到来，使得南北差距进一步扩大，全球性问题日益严重，世界所面临的安全威胁扩大到恐怖主义、毒品和武器交易、跨国有组织犯罪、生态和环境问题、民族和宗教冲突、金融动荡、信息网络攻击、基因与生物事故、非法移民、地下经济及洗钱、能源安全、武器扩散、传染病蔓延、海盗和贫穷等“非传统安全”领域。联合国等国际组织的主权原则、不干涉内政原则不断受到非传统安全问题和“保护的责任”等原则的挑战。

但是，除非联合国等国际组织同步进行改革甚至改制，否则它们能否担负起全球治理的重任仍要打上一个大大的问号，而目前联合国等国际组织面临的改革僵局和主要国家关于改革的严重分歧已经明显降低了世人的期望值。

4. 跨国主义范式

跨国主义范式应该是全球治理理论的最新发展。该理论具有三个支点。其一是跨国政府部门网络；其二是主要由跨国非政府组织和跨国公民社会团体的参与而形成的跨国社会机制；　

其三是借助市场规律和市场力量而产生的有利于解决全球问题的市场机制。跨国主义范式的全球治理理论其实是灵活利用世界上现有的权力机制、市场机制和社会机制及其内在规律，尤其是对于市场机制、社会机制内在规律的巧妙运用，使得许多难以突破的难题得到一定程度的化解或缓和。但跨国合作机制在当前的全球治理机制中远未发育完善，应该说尚且处于起始阶段。

跨国政府部门网络主要是指各国政府的次级政府部门之间所形成的横向联系网络。由于它们促进了国家在制定政策方面的相互协调，这些网络实际上可以实质性地产生全球治理效应。近些年来，各国政府部门和次级政府之间的交往日益频繁却没有引起足够的重视。但它们之间已经隐然形成了一个跨国跨部门的政策协调和执行网络，在司法、立法部门、金融银行机构甚至次级政府和次级政府部门之间交流、共享信息和资源，联合执法的情况越来越多。由于它们才是政策的实际制定者和执行者，这些政府部门和次级政府之间的横向联合网络化趋势所产生的全球治理效应受到了越来越多的重视。目前，通过加强彼此联系大体上形成了三类不同的国家网络。

一是以欧盟为标志的目标多元和拥有宪法的政府网络；　

二是从事专门事务（一般是贸易事务）的政府间网络，如南方共同市场（MERCOSUR）或北美自由贸易区（NAFTA）；　

三是负责区域性协调的政府网络，如亚太经合组织（APEC）或东盟（ASEAN）。

最强大的政府网络共享国家主权，而政府部门和次级政府网络则是通过分散权力和资源获得合法性，通过向地方政府和非政府组织分权扩大了公民社会在决策过程中的作用。概而言之，正在出现的跨国政府部门网络具有共享主权和责任、灵活的治理程序以及在政府和民众之间建立更具时空多样性的关系等特点。但从整体上看，现有的跨国政府部门网络是在实践中自发生成的，某些特别的决议之间往往产生相互矛盾的规则和制度，使得政治控制力降低。

跨国社会机制是全球治理中最为引人瞩目的机制。尽管有时发起激烈的抗议活动，但活跃的非政府组织、公民社会团体以及它们发起的跨国社会运动已经在全球治理中发挥了重要的政策倡议和咨询的作用，成为全球治理机制中不可分割的组成部分。实际上，从可持续发展到保护非物质文化遗产，从生物多样性到气候变化，从《禁止地雷公约》到国际刑事法院，当今全球治理的许多议题都是来自它们的主张和倡议。跨国社会机制本质上是通过社会舆论实现全球治理目标的跨国社会网络。这一网络在议程设定与倡导、推动国家合作、提升公共参与以及促使国际公共政策变化等方面正在发挥、并将继续发挥着不可替代的作用。

跨国市场机制即充分利用市场机制及其内在规律，有效解决全球治理的难题。迄今为止，《京都议定书》规定的3种碳交易机制，即清洁发展机制（CDM）、排放贸易（ET）和联合履约（JI）是最为成功的市场机制实践案例。它们的引入可以有效弥补此前全球治理机制的缺陷，最终得以建立起更加丰富和全面的治理机制。

跨国主义范式的全球治理正在当代全球治理实践中不断展现它的活力，并仍有巨大的理论发展空间，尤其是当全球主义范式和国家主义范式的全球治理实践遇到阻力或陷入停顿时。跨国主义范式的全球治理往往能够发挥很大作用，取得实质性突破。但是该理论显然不是万能的。在目前条件下，无论是其实践效果还是理论影响力都比较有限。

三、全球治理理论的新动态

全球治理的三大理论范式是在总结其第二阶段发展的基础上提出的一种理论概括。这仅仅是我们观察和思考全球治理理论发展的一个起点。实际上，当代全球治理的实践极为丰富，值得我们从多种理论视角加以考察和检验。除上文提出的一些新发展外，还有两个重要的理论动向值得关注。

1. G20与“新多边主义”

20国集团（G20）从2008年起召开领导人峰会。随着G20的架构日渐成熟，并且为了反映新兴工业国家的重要性，G20成员国的领导人于2009年宣布，该组织将取代八国集团成为全球经济合作的主要论坛。G20峰会发展至今已经被世人广泛关注和期待，事实上它也走到了关键的发展阶段。最近，在墨西哥洛斯卡沃斯举行的G20峰会已经被普遍认为是全球治理的重要平台。从许多方面观察，G20正在从非正式或特别性的多边主义走向更加制度化的“新多边主义”。

首先，G20峰会的背后掩藏着全球治理体系的真正变化。可以说，G20成为全球治理平台的首要意义在于，新兴国家作为重要成员参与全球经济治理的决策不仅成为了现实，而且成为至为关键的现实。

其次，G20峰会的“溢出效应”成为国际政治格局变革的风向标。这种“溢出效应”体现在洛斯卡沃斯G20峰会上中、日、印等三国在经济领域的相互合作并和其他金砖国家的团结，而峰会上的团结可能预示着一种新的国际政治格局。

第三，G20不仅是全球治理改革的主要试验场，而且是国际关系新思想、新政策的孵化器。实际上，G20的许多决议，从2008年稳定国际金融秩序到采取一些更加切实的措施如杜绝银行保密和创立强健、可持续和平衡的增长框架等等都涉及各国内政方面的协调，这对于推动类似“共享主权”的观念和笔者称为“国家之间一体化式合作”的新多边主义将会产生重要的影响。

从未来的发展看，G20将会尽快走出“危机救火者”的角色，从非正式或特殊性制度安排的“1.0”版本走向更加制度化的“2.0”版本。这一过程不应当是急剧转变，而应该采取增量变革的路径。毫无疑问，G20提出了一个理论命题：为了应对全球问题挑战，何种形式的多边主义才是更好的？

2. 以《京都议定书》为标志的全球治理范式走向衰落与G20所代表的新多边主义的蔚然兴起截然相反，2008年以来我们所见证的却是以《京都议定书》为标志的全球治理范式走向衰落的趋势。以《京都议定书》为标志的全球治理范式实际上属于上文提到的全球治理理论的全球主义范式，即试图通过具有强制力的法律和有约束力的全球宪章、条约实现有效治理的目标。　

《京都议定书》正是这样的一个全球契约，它首先设定一个目标，然后要求各国谈判接受它。但是此种形式的全球治理近年来无疑遭受了巨大挫折。

2009年哥本哈根气候谈判大会由于未能达成有约束力的协议以代替2012年即将到期的《京都议定书》，使得遏制全球气候变暖的行动遭到重大挫折。不仅如此，由于各方关于气候变化的博弈日趋激烈，谈判导致分化出欧盟、美国、“伞形集团”、“基础四国”、小海岛国家以及最贫穷国家等立场各异的国家集团。因此，这在某种程度上不是团结而是撕裂了世界，完全背离了全球治理凝聚全球之力解决全球问题的宗旨，充分暴露出以《京都议定书》为标志的这种全球主义范式全球治理理论的根本性缺陷。

此后，虽然2011年在德班举行的气候谈判大会在形式上保住了《京都议定书》的“第二承诺期”，但《京都议定书》第二承诺期需要正式被批准，距离2015年达成一个具有全球法律效力的气候保护协议的时间所剩无几。就在德班会议结束后不久，加拿大宣布正式退出《京都议定书》。以《京都议定书》为标志的全球治理范式似乎走入了死胡同。

无论是G20新多边主义的兴起，还是以《京都议定书》为标志的全球治理范式的衰落，似乎都在指向一个新的全球治理方向，这就是全球主义范式的全球治理正在遭遇困境，而国家主义范式的全球治理与跨国主义范式的全球治理正在兴起。事实上，近年来《京都议定书》最有活力的贡献主要体现在碳交易和社会舆论压力方面。但是，由于《京都议定书》设置的目标过于宏大，一定程度上超越了世界政治和国际社会发展的现实，其遭受挫折乃至失败的命运基本上是可以预期的。不过，G20代表的新多边主义与跨国主义范式的全球治理就一定能够取得成功吗？　未来全球治理的理论方向和实践路径应该如何抉择？这些问题仍需要我们深入研究和思考。

　　注释

　　①“Global Governance 2025：At a Critical Juncture”，Report byNational Intelligence Council and the EU Institute of SecurityStudies，p．iv．http：//info.publicintelligence．net/Global－Governance2025．pdf．

　　②参见托尼•麦克格鲁：《走向真正的全球治理》，载《马克思主义与现实》2002年第1期。

　　③参见马丁•休伊森、蒂莫西•辛克莱：《全球治理理论的兴起》，载《新华文摘》2002年第5期。

　　④张胜军：《国际刑事法院的普遍管辖权与自由主义国际秩序》，载《世界经济与政治》2006年第8期，第23页。

　　⑤“威胁、挑战和改革问题高级别小组”的报告：《一个更安全的世界：我们的共同责任》（2004年12月1日），http：//www.un．org/chinese/secureworld/ch9．htm。

　　⑥Manuel Castells，“Global Governance and Global Politics”，THE 2004 ITHIEL DE SOLA POOL LECTURE，PSOnline www．apsanet．org，http：//www．apsanet．org/imgtest/2005Global－Castellas．pdf．

作者：张胜军（北京师范大学政治学与国际关系学院副院长）

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