乔耀章:城乡一体化中的城乡社会协同治理

信息来自： · 作者： · 日期：27-01-2019

内容提要：城乡一体化既有别于“城镇化”，又有别于“新型城镇化”，更区别于城市化。基于城乡一体化的城乡社会协同治理，实现城乡社会平等性基础上的差异性治理，客观上要求在治理城市社会与乡村社会进程中，尽可能做到优势互补、协同治理。无论是城市社会还是乡村社会，都要在城乡社会一体化历史进程中，接受政党、国家和政府治理，亦即在“受治理”的基础上，逐步实现城乡社会从“分治”走向“协同”治理，直至未来城乡社会的“相互”治理。在城乡社会“互治”基础上的“受治理”，从“分治”走向“协同”治理，并自觉顺应城乡社会本身的发展规律。

关键词：社会治理/城乡一体化/城乡社会/协同治理/相互治理

标题注释：国家社会科学基金重点项目“大时空视阈中的中国政治发展道路特色问题研究”(14AZZ001)；江苏省社会科学基金重点项目“中国特色社会主义政治发展道路研究”(13ZZA001)；江苏省新型城镇化与社会治理协同创新中心和江苏省高校优势学科建设工程政治学研究资助项目。

导言：

图1

注：图1在政府与社会关系上呈现出纵向的上下非平等的垂直型治理关系；在社会内部城乡关系上呈现出横向的平等的水平型治理关系。

本文探讨的城乡社会治理，主要指同一地域方位内相互联系的城市社会与乡村社会的治理关系。笔者寄希望于通过城乡社会内部与外部治理因素，确保同属于社会主义国家不同区域的城乡社会协同治理，共同实现全面建成小康社会，实现城乡社会的共同发展。

二、城乡社会治理：理论述评

基于社会治理原理，城乡社会同样存在“自治理”“他治理”“受治理”等三种状态。既包括城乡社会整体受到外界公权力，如国家、政府、政党影响的“他治理”，也包括城乡社会整体内部的“自治理”，还包括城乡社会整体与外围国家、政府、政党的“受治理”以及“互治”。鉴于很长时期以来，我国社会主要处于前工业化时期与工业化时期，社会治理往往更多地寓于社会统治与社会管理之中。在政治实践过程中，显现的是外围国家、政府乃至政党的“治理社会”，社会更多地显示被动“他治理”状态。随着社会发展，特别是以工业化为标志的生产力的社会发展，进入工业化后期，直至后工业化社会，城乡社会治理才会更多地走向主动“自治理”状态。由于我国作为公权力的国家、政府与政党，其利益的总体一致性，政府作为国家、政党利益的执行者，本质上亦体现国家与政党的利益。为研究方便起见，笔者把城乡社会的外围环境主要以广义上的政府为分析对象。

由于中国传统社会是一个十足的农业社会，故围绕乡村治理有较丰富的学术成果，特别是从乡村治理模式、治理结构、治理主体、治理理论、治理困境与对策、治理机制等维度研究成果突出。从乡村治理主体性维度而言，对乡村治理“自治理”与“他治理”研究成果相对较多。

在乡村治理“自治理”研究方面，国外学者马克斯•韦伯认为传统中国的宗族凝聚力，防止世袭君主行政权力入侵，有组织的村庄自治与宗族势力，保证乡村治理平衡。杜赞奇认为传统中国的乡村治理依赖于各种地方组织，关系网络以及宗族观念、民间宗教，共同形成“权力的文化网络”。孔飞力认为近代太平天国等内乱导致的名流—绅士创办的各种“民兵”团练组织深刻地影响中国传统乡村社会权力格局，名流—绅士的乡村治理，深刻影响着辛亥革命以来中国社会变迁。国内学者张仲礼认为中国传统乡村基层治理依赖于乡绅，徐勇同时认为中国传统乡村自治理主体主要依赖土地、权力与声望而运行。狄金华通过“黑地”现象探寻乡村“自治理”逻辑，认为“黑地”是乡土社会实践空间、农户自我拓宽生存资源以及村组干部摆平内部关系的重要自治空间[9]。张静认为，村庄是一种权威性自治而非代表性自治[10]。

在乡村治理“他治理”研究方面，贺雪峰认为，现代中国乡村治理基本结构受村庄基本秩序状况及其维系机制、村干部的角色与动力机制以及乡村关系状况等三个方面因素的影响，乡村存在原生秩序型、次生秩序型、乡村合谋型和无序型等四种乡村治理模式。贺雪峰一方面强调农村治理的“他治理”状态，同时通过涂尔干意义上的“社会关联”引申，亦强调村民自治是对村庄秩序内生获得的恰当表达[11]。徐勇认为，现代中国将“一盘散沙”的乡土社会整合为高度组织化的政治社会，得益于政党权力下乡。政党对乡村政权的整合，引起的乡村“他治理”状态，是对乡村社会传统精英治理体制的替代。于建嵘认为，传统乡村是皇权、绅权、族权“自治理”与“他治理”共同作用的结果，传统的保甲制度是维系皇权的体制内制度，宗族与士绅统治是族权和绅权所联系的乡村内生规则[12]。以血缘为纽带的宗法家族制度是中国传统农村在社区组织、结构、社会控制和农民社会关系等“自治理”的最重要特征。以功名类、富人类和能人类组成的士绅是地方自治权威的代表者，他们使国家的行政权“他治理”与乡村自治权“自治理”融为一体。李怀印认为，传统中国不仅是单向的服从支配关系，粮银征收、契税征收、黑地清查等乡村微观运作环节，还体现出村内精英与乡民之间双向互动过程。

在城市治理研究方面，学者对其关注主要集中于城市治理理论、治理模式、治理问题与挑战、治理结构、治理体系、治理规划、治理中的公民参与等方面。囿于传统中国属于农业社会，城市治理领域的研究相对于农村治理领域而言，实践基础上的理论相对滞后在某种程度上也存在。

从城市治理的主体性维度分析，城市治理研究理论亦可分为“自治理”与“他治理”。众多学者在研究城市治理过程中，习惯把“自治理”与“他治理”过程相联系。王佃利认为，城市治理是“自治理”与“他治理”共同运作的过程，必须基于政府部门、私营部门和非营利组织等三种利益主体的利益调整实现治理。政府通过行政组织系统整合利益，以确定性政治规则分配资源；私营部门基于价格组织供求分配资源；非营利组织通过价值与信念等协调利益与分配资源。不同利益主体的利益定位、利益关系和利益互动影响着城市治理[13]。黄国平认为，改革开放前后城市治理模式迥然各异。改革开放前，主要以单位制为主、以街居制为辅的“他治理”模式。国家通过单位组织控制社会，实现社会秩序与国家统治。改革开放后，随着“单位制”逐步解体，以社区为形式的城市“自治理”逐步兴起[14]。城市治理过程中依托于国家治理下的社区治理，以社区党工委、行政事务管理中心和社区代表委员会为核心的三重权力共同构成城市基层“自治理”与“他治理”的治理架构[15]。契约式的城市治理，资源稀缺性基础上的利益指向导致城市“自治理”主体间互动机制必须畅通无阻[16]。鲁哲认为，现代市民社会的城市治理结构应是一个取代传统权威统治的有机开放系统。“自治理”的民间组织与政府部门合作，共同承担公共管理活动。市民社会的本身现代化将深刻影响城市治理结构，市民社会的自主参与将部分取代政府管理职能[17]。孙荣等人从城市治理的行业协会、公益性民间组织、基金会、民办非企业单位入手，揭示城市治理中的自治理组织运作，并认可城市政府、民间组织与企业多元主体上的互动是城市治理的未来趋势。

目前，对城乡社会治理的研究还相对较少，且主要集中于城乡治理结构、治理发展趋势等领域，对城乡社会“受治理”基础上的“互治”研究则更少。随着我国改革开放以来，乡村治理与城市治理已然难以分割。城乡社会的交融发展，传统上单一的城市或者乡村治理研究，难以适应城乡总体共同发展的时代要求。笔者认为，在城乡社会治理方面，决定中国城乡社会发展的决定性因素并不在我们理念之中，应当回到具体的社会实践中去，特别是回到多质态的中国社会中。我国的农村内部村情差异明显：既有东部、中部、西部地区的农村，也有东部、中部、西部特大城市周围近郊乡村、远郊乡村，还有中、小城市、小城镇周围近、远郊乡村。由于不同地域自然条件、经济基础、社会文化状况、宗教信仰等方面差别，不同乡村与乡村之间治理矛盾的特殊性始终存在。同样城市内部由于域情的差异也显现出极大的差异性，先不看东、中、西地区城市差异，且看城市层级分为直辖市、副省级城市、地级市、县级市，与可能在试点基础上形成的镇级市，城市内部差异也相当明显。尽管乡村与乡村的“村情”差异，城市与城市的“城情”差异明显，但也不能同时否认千奇百怪的乡村与纷繁复杂的城市有共同的特点，即城市是由无数乡村“众星拱月”而形成。因此，我们暂时回避，不同乡村与乡村之间——乡际或村际差异，城市与城市之间——城际差异，着重探讨城乡社会治理的共同性原理和原则。

三、城乡社会治理：实践探行

笔者认为要实现城乡一体化协调发展，必须首先从城乡各自社会以及关系出发。城乡社会治理，既由城乡社会各自“自治理”发展程度以及二者“受治理”程度所决定，又受到外围“他治理”的政府角色影响。“他治理”的公权力政府，深刻影响着城乡社会治理的进程。

(一)城乡社会治理的内部萌动

市场、政府、城市与乡村等四者共同建构城乡社会治理关系。自城市从乡村孕育以来，乡村与城市各自承担不同职能，城市无法摆脱乡村的“脐带”，乡村亦依靠城市而演进。假设排除城乡社会总体的“他治理”外围政府干扰，我们可以初步考察，市场条件下城乡社会治理的理想关系。

对于城乡社会治理的关系认知，我们试图尝试一种市场交换分析模型，利用社会发展“互治”原理，把乡村与城市作为社会分工后的相互依赖主体进行分析。基于城乡依赖关系，探寻城乡社会优势资源，通过优势资源效用发挥，以表明城乡社会治理关系的应然与实然。影响城乡社会治理关系的城乡两大主体间，城市总体呈现工业型为主的社会风貌；乡村总体呈现农业型为主的自然风貌。城市工业活动在资本、技术方面占据相对优势，乡村在农业产品、空间方面占据相对优势。对于乡村与城市社会优势资源的选择还有诸多，如劳动力资源差异、历史资源差异等，但是总体上城乡分别各自具备优势资本资源、优势技术资源与优势农业资源、优势空间资源。为探究乡村与城市社会优势资源及其关系，我们初步建构了城乡社会优势资源交换图谱，见图2。

图2 城乡社会优势资源交换图谱

注：→表示乡村社会优势资源对城市社会优势资源的作用；表示城市社会优势资源对乡村社会优势资源的反哺作用；表示城乡各自社会优势资源的其他方面。

如图2所示，人类社会由城乡两部分组成。其中城市处于工业文明主体，体现出“有机团结”，抑或“生物团结”的态势，其占据着技术资源与资本资源的资源优势，且其两大优势社会资源可协调促进。资本聚集可为技术创新提供基础，技术亦可使资本积聚加快。城市分别依赖乡村的农业资源、空间资源为其工业发展提供原料与空间。城市优势技术资源为乡村农业资源提供技术支撑与保障；城市技术资源、资本资源的运作对乡村空间产生依赖，促成乡村空间资源价值提升。乡村处于农业文明主体，乡村更多地体现为“机械团结”或者说“物理团结”，乡村占据优势农业资源与空间资源。乡村的优势空间资源与农业资源分别为城市技术资源与资本资源发挥效用提供场所与原料。通过城乡优势社会资源基础上的城乡互为依赖，城乡之间并不存在孰优孰劣。城市可通过技术与资本对乡村制约，乡村可通过农业资源与空间资源制约城市[18]。只要提供平等的市场平台、市场机制、市场空间，城乡之间优势资源要素平等交换，城乡各自优势资源在市场上通过自由竞争与自由交换实现配置，城乡社会治理关系就可以保证差异性基础上的优势互补、平等共存，城乡社会“互治”基础上的“受治理”就可以实现。然而，在一段时期内，城乡由于各自内部的市场性差异，城乡社会外围公权力等因素的干扰，反映城乡各自优势社会资源的价值规律无法通过供给机制、价格机制、竞争机制充分发挥应有的作用。特别是在城市与乡村各自对对方的“他治理”方面，城市相对于乡村更能充分利用市场机制发挥自身优势资源效用，导致城乡社会治理关系，既非对称也非平等、平衡，相对于城市对农村的“他治理”，农村对城市的“他治理”又显得相对被动。

(二)城乡社会治理的外部干扰

城乡社会治理总体上属于人类社会治理的一个领域，城乡社会治理服从服务于人类社会治理发展规律。在城乡社会治理关系方面，城市的市场程度较高，社会性基础上的“生物团结”，相对于乡村的自然性基础上的“物理团结”，更有利于城市的优势资源作用效用发挥。自人类社会工业化以来，城市社会的优势社会资源效用更容易体现，导致城乡社会治理关系与人类社会的工业化进程显著相关，甚至在某种程度上，不平衡的城乡社会“他治理”关系，与处于被动状态的城乡社会各自优势资源所发挥的市场效用有关。自文明产生以来，生产力的发展进程史，在很大程度上是由工业化发展程度所体现，而社会工业化发展程度又深刻影响城乡社会市场机制作用发挥。

笔者根据人类社会总体工业化发展进程，绘制了人类社会的城乡关系的总体历时态图谱。人类社会城乡治理关系总体呈现从“一元”共生向“二元”对立再向“一元”融合方面发展(更高社会发展阶段)的趋势。其中，在城乡“二元”对立的私有制历史阶段，乡村往往处于“主体”但处处“被动”的地位，而城市往往处于“主导”但处处“主动”的地位。笔者把在私有制的人类历史发展阶段、工业革命之前的缓慢工业化阶段定性为工业化前期阶段。把人类社会第一次工业化直至工业化成为整个社会国民经济主导，且城乡差距开始缩小某个历史节点作为工业化中期来分析，把工业化中期阶段之后直至城乡对立趋于彻底消灭的历史阶段作为工业化后期阶段。把工业化前期阶段的社会阶段定性为前工业化时期，把城乡对立消灭，实现“一元”融合之后的历史阶段定性为后工业化时期。基于以上区分，从而绘制出城乡关系历时态发展态势图，如图3所示。

图3 城乡关系历时态发展态势图

注：代表城市代表乡村

按照图3所示，前工业化时期，城乡对立关系基本或几乎不存在。工业化初期开始形成城乡二元对立，随着工业化进程的推进开始逐步显现、拉大直至在工业化中期阶段达到顶峰。城乡“二元”矛盾对立在工业化中期进入高峰以后，开始逐步寻求缓解，直至城乡“二元”对立矛盾在工业化后期阶段逐步趋于消亡。人类社会后工业化时期，城乡二元治理矛盾逐步消除。城乡关系的这种历时态发展态势，充分说明，工业化时期城乡“二元”结构有其历史必然性与历史阶段性的特点。工业化阶段，城市通过自身优势资源效用发挥主导工业化进程，城市始终处于城乡关系的强势地位。这是人类社会发展阶段过程中的“应然规律”。工业化进程的城乡关系发展进程展示了生产力的发展水平，根据生产力决定生产关系的社会发展规律，表征生产力发展特征的工业化决定了城乡治理关系的发展态势。城乡关系的决定因素除了表征生产力发展程度的工业化之外，还取决于社会制度及其相联系的不同社会制度的价值取向。自从私有制产生以来，在城乡治理中，由于政府栖居于城市，在城乡不平衡的城乡社会“他治理”关系中起着推波助澜的作用，所谓“屁股决定脑袋”就是这个道理。且城市对乡村的相对优势，随着奴隶社会、封建社会、资本主义社会的发展进程而不断扩大，城乡治理二元矛盾在资本主义条件下达到顶峰。恩格斯曾指出，资本主义社会，“导致城乡中产阶层的破产。使有产者与无产者的鸿沟更加加大了，使得普遍的不安定成为社会的正常状态”[19]。

在西方资本主义发展的过程中，由于其深刻地体会到国内城乡治理二元矛盾对资本主义的冲击，资本主义国家为了自我矛盾的解决缓和，采取了掠夺殖民地，转移国内城乡矛盾到海外殖民地的方式。资本主义国家通过数百年殖民掠夺、商业欺诈、对国外弱小国家的压榨等措施，换来的是其城乡自身关系的相对和解，也弱化了其自身在资本主义阶段本应剧烈显现的城乡二元矛盾。进入现代社会，资本主义国家仍然通过自身在资金、技术等方面的优势，通过所掌控的跨国公司等组织，以控制国际市场各种资源的价格来寻求自身城乡治理矛盾的进一步缓和。一般来说，西方资本主义国家的城乡社会关系谱系途径，不适用于后发国家，尤其是不适用于后发的以社会主义为价值定向发展的国家。

不平衡规律是人类社会发展的普遍规律。当部分国家在比较特殊的内外环境中开始进入社会主义社会阶段，一方面，社会主义国家生产力的高度发展为城乡二元结构矛盾的缓解提供了可能与条件；另一方面，社会主义的价值与制度取向也在寻求着优化城乡治理关系的有效途径，处理好乡村与城市、市场与政府关系，逐步使城乡社会协同治理成为可能。

四、城乡社会治理趋势：从“分治”走向“协同”

我国不同时期城乡社会治理发展的历时态规律，基本符合人类城乡治理关系的普遍规律，即从“一元”共生向“二元”对立再向“一元”(更高社会发展阶段)融合发展演进。且在私有制产生的奴隶社会、封建社会，城乡关系的二元化状态始终存在。城乡关系发展的最终依赖力量是生产力的发展水平，但我国城乡关系的发展也有其历史进程的特殊性。我国经历过最长久繁荣的封建社会，封建社会处于外围状态的政府为平衡城乡治理中的城市强势地位，依照士农工商的政治原则，强调重本抑末，尽量压低城市商人的政治地位[20]，以此达到政治身份与经济身份分离的方式，在一定程度上抑制了城乡二元差别，但同时这种主观的压制城市商业发展的方式，也导致我国近代生产力发展重要标志的工业化发展的相对滞后，反而延宕或推延了城乡社会二元对立关系的历史进程。

直到1840年以后突然遭遇西方资本主义的野蛮剥削与压迫，被迫停滞在百年半殖民地半封建社会历史阶段。在中国共产党领导下，穿越过资本主义社会历史阶段，直接过渡到社会主义初级阶段。自从进入社会主义初级阶段以来，一方面，从生产关系的角度表明，我国已经进入社会主义；另一方面，社会主义初级阶段的生产力发展水平，也同时决定了我国还只能是“不够格的社会主义”。对于我国当时生产力的状况，毛泽东形象地说当时“90%左右的经济生活停留在古代”[21]，还相当落后。由于在城乡社会治理关系方面，起最终决定作用的是社会生产力，这就决定了我国社会主义初级阶段的城乡二元对立历史阶段的必然性，而且这种历史必然性也无法通过主观意志直接跨越或取消。

囿于我国已经进入社会主义初级阶段，在处理国家内政外交方面的社会主义价值指向原则，决定了不能像西方资本主义国家那样，采取对外转移城乡矛盾的方式实现城乡社会治理矛盾的缓解。工业化中期进程中产生的城乡社会治理二元矛盾加剧的必经阶段，只能通过国内发展来消化。

新中国成立以来，城乡二元社会矛盾的强化，一方面，受制于工业化进程的“社会自发”的影响；另一方面，也与城乡社会外围“他治理”的政府治理政策失当因素有关。在某种程度上，在一定时期内公权力的政府，在城乡社会治理矛盾中发挥了负面强化作用。新中国成立初期的政府，急需摆脱国内外安全环境的压力，要求必须迅速加快摆脱工业化进程的困境，于是采取了对乡村农产品的价格管制(如扩大工农业产品价格剪刀差)的方式为城市工业化进程让路的思路。这一方面使国家通过畸形的快速工业化，建立了独立自主的工业体系，但也导致乡村优势社会资源价值的长期扭曲。由于城乡差距的明显，造成了城市人口迅猛增长的速度超过粮食的增长速度，为限制过多过快的人口进入城市，继而又采取了以城乡户籍为核心、分配保障制度等一系列二元经济社会分割体制。二元分割的经济社会体制，进一步固化了城乡二元的社会流动，影响了城乡社会各自优势社会资源平等的市场交换，影响了城乡社会二元矛盾的缓解。

改革开放以来，我国逐步放松了新中国成立初期采取的城乡二元固化政策，尤其在改革开放初期到20世纪80年代中期阶段，通过农民粮食增收摆脱贫困的方式，实现了城乡二元矛盾的部分缓解。随着党的十二届三中全会，国家改革重心由农村向城市的逐步转移，鉴于城乡二元“分治”对社会秩序与社会发展的持续侵蚀，城乡社会从“分治”走向“协同治理”②的时代呼之欲出。

城乡一体化的过程是逐渐缩小城乡差距传统农业向现代农业转变，农村社会向现代社会转变，农民变市民的过程。其宗旨在于解决农村问题，途径是以城带乡[22]。新世纪以来，国家加大了城乡协同治理力度，从2004年开始，每年的中央一号文件都侧重于乡村问题的主题关注，为城乡协同治理的短板——乡村发展寻找出路。尤其是党的十八大以来，中央城镇化工作会议，党的十八届三中全会、四中全会、五中全会精神，多次提及城乡社会治理。中央提出要把工农、城乡作为整体统筹谋划，促进城乡规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面的相互融合与发展[23]。在推进城乡社会治理过程中，“从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导”。“要注意处理好市场和政府的关系，既坚持使市场在资源配置中起决定性作用，又更好发挥政府在创造制度环境等方面的职能”[24]。

结合中央精神，笔者以为在城乡社会协同治理方面，通过市场机制激发城乡各自优势资源实现城乡互治是方向所在。政府既要确保市场在城乡资源配置中的决定性作用，又要立足于确保城乡优势社会资源公平的市场交换制度环境。城乡社会协同治理的最终实现依赖于以工业化为标志的社会生产力的发展。城乡社会协同治理基础上的城乡一体化必须与工业化、信息化、农业现代化同步推进。在现有条件下“政府更好作用的发挥”应当主要基于构建城乡优势社会资源的平等交换，构建城乡居民基本权益平等化、公共服务均等化、居民收入均衡化、要素配置合理化，以及产业发展融合化等方面。在城乡一体化中的城乡社会协同治理方面，政府更多地应当补齐短板，确保乡村优势空间资源与优势农业资源的效用得到充分的市场价值体现，实现政府行为的正当性与城乡人民需求的合理性的有机结合。

城乡一体化中的城乡社会协同治理，要真正做到从“分治”走向“协同”，必须依托于我国现实社会国情。在实现城乡社会资源优势互补的“受治理”过程中，必须尊重城乡社会平等性基础上的差异性。城乡社会的平等差异性客观要求：治理城市社会与乡村社会要尽可能做到优势互补，协同治理；无论是治理城市社会还是乡村社会，都要充分利用市场规律与发挥“政府自觉”。从“分治”走向“协同”治理，是顺应城乡本身发展规律的必由之路。

注释：

①文中提到的“他治理”“受治理”“自治理”“互治理”，在某种程度上，可以说是我们基于治理原理及原则提出的原创性学术观点。

②本文所述协同治理与协作治理、合作治理、共同治理，甚至相互治理都有细微的区别，本文不在此赘述，皆把其视为一个层面问题。

参考文献：

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[5]廖盖隆，等.马克思主义百科要览：下卷[M].北京：人民日报出版社，1993：1600.

[6]乔耀章.从“治理社会”到社会治理的历史新穿越——中国特色社会治理要论：融国家治理政府治理于社会治理之中[J].学术界，2014，(10)：5-21.

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