二、苏州开展城乡一体化发展改革的经验总结

　　按照省委确定的“五个一体化”要求，苏州从实际情况出发，充分借鉴外地经验，按照“一张图”、“三集中”、“三置换”和“四对接”积极探索城乡一体化发展新路径。
“一张图”，即科学制定规划。在23个先导区按城乡一体化的要求开展了村镇建设规划的编制或修编，将有关城乡一体化发展的主要规划相互衔接，有机叠合在一张图上。通过“一张图”的规划，确定城乡空间布局和区域主体功能定位，合理配置资源，促进城乡区域协调发展。
“三集中”，即工业向规划区集中、农民向社区集中、农用地向规模经营集中，促进城乡空间融合、资源优化配置。通过“三集中”，优化城乡空间布局，转变农民生产生活方式，促进经济发展方式转变。在实施“三集中”的过程中，同时推进“三同步”，即工业向规划区集中与资源节约、环境保护同步推进，农民向社区集中与就业、富民同步实施，农用地向规模经营集中与现代农业发展同步进行。
“三置换”，即以承包土地置换土地股份合作社股权、宅基地置换商品房、集体资产置换股份，实现城乡土地资源优化配置。通过“三置换”，打破原有土地管理制度对城乡一体化的根本性制约，一方面为城乡空间布局优化提供了可能，另一方面为农民脱离土地转变为城市居民、为农业的规模化经营创造了条件。
“四对接”，即城乡基础设施、城乡公共服务、城乡社会保障和城乡社会管理的对接，加快消除城乡二元结构，推进城乡一体化发展。通过“四对接”，实现公共产品在城乡之间公平合理配置，体现以人为本的发展理念，从而在更高水平上实现城乡一体化发展。
　　三、江苏推进城乡一体化发展改革需要突破的重点环节
（一）加快城乡一体化是江苏实现“两个率先”的根本性要求
党的十七届三中全会《决定》作出了“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”这“三大特征”在江苏表现得更加明显，条件更为成熟。到2009年，江苏人均GDP超过6400美元，农村人均收入达到8004元，提前一年实现了“小康目标”指标值，江苏总体上已率先在全国基本实现小康目标，下一步要率先实现基本现代化。统筹城乡发展，加快城乡一体化发展进程理应走在全国前列。一是江苏农业基础比较好，农业科技水平、农业社会化服务水平、农业机械化水平都在全国处于领先位置。二是江苏工业比较发达、城市比较密集，带动能力比较强。三是作为统筹城乡发展的主要载体，江苏县域经济比较发达、实力较强。四是在统筹城乡发展方面，江苏积累了许多经验，如推进工农互促、城乡结对、村企挂钩、南北合作等，特别是近年来江苏大幅度增加对“三农”的投入。
（二）江苏推进城乡一体化发展的总体部署
江苏省委十一届五次全会审议通过的《中共江苏省委关于贯彻落实党的十七届三中全会〈决定〉加快推进农村改革发展的意见》中明确提出，要大力推进农村改革创新，切实加强农村制度建设。着力破除城乡二元结构，建立促进城乡经济社会发展一体化制度。即实现“五个一体化”。一是推进城乡发展规划一体化，形成布局合理、分工有序、开放互通的城乡空间结构。二是推进城乡产业一体化，形成互为支撑、互动发展的城乡产业结构。三是推进城乡基础设施建设一体化，统筹推进城乡交通、水利、电力、电信、环保等重大基础设施建设，加快城乡道路、供水管网的“无缝对接”，促进城乡基础设施共建共享共用。四是推进城乡公共服务一体化，形成比较完善的农村公共文化服务体系，促进城乡义务教育均衡发展，完善农村基本医疗服务体系。五是推进城乡就业一体化，构建城乡统一的人力资源市场，建立城乡平等的劳动就业制度。
（三）对江苏推进城乡一体化发展改革的建议
按照统筹城乡五个一体化的基本路径和本质要求，城乡一体化发展改革应在整体设计、系统安排、突出重点、扎实推进有基础上，紧紧抓住割裂城乡的基础制度和制约城乡融合的突出矛盾，着力在以下七个关键环节取得突破。
1、注重科学规划，在城乡空间有序融合上求突破
规划是城乡一体化发展改革的龙头。一是确立全新的规划理念。重视规划的先导引领作用，确立开放式、全覆盖、片区发展和多规叠合的规划理念。摈弃传统的“城市、农村”二分法，实现城乡一体的规划全覆盖。突破乡镇、村庄行政界限，合理划分主体功能区，形成中心城市、产业园区、生态保护区、特色镇、新型社区、自然村落为载体的县（市）城乡空间布局结构。打破诸多规划自成一体、相互分割的格局，整体协调规划关系，实现产业规划、城镇规划、土地利用规划和环境保护规划“四规叠合”。二是形成城乡一体的规划体系。县（市）是统筹城乡发展的主体，城镇化是构建城乡一体化新格局的重要载体和推动力量，以县（市）域为空间单元、以中心镇为支点编制城乡总体规划，在此基础上再编制片区规划、重点区域控制性详细规划、专业专项规划、乡镇总体规划、镇村布局规划等。通过片区规划，落实片区功能定位，形成城镇型、社区型、改进型、生态型、古镇型分类规划，编制好县（市）域城镇建设、村落分布、产业布局、基本农田保护、生态涵养、历史文化传承与保护等专业性规划。三是建立集中统一的规划管理体制。破除各部门各行业分管、各自独立自成一体、相互缺乏衔接的现行规划体制，把分散的规划职能统一划给规划管理部门，建立定位清晰、功能互补、衔接协调的新体制，建立科学的城乡一体化发展规划体系运作程序。建立规划实施评估机制,强化规划实施的法律监督、舆论监督和群众监督。
2、深化土地管理制度改革，在城乡土地要素市场化配置上求突破
农村集体土地产权不清，与国有土地产权不对等，制约了土地资源在城乡之间的顺畅流转和优化配置。土地管理制度改革，要按照“确权是基础，流转是核心，配套是保障”的思路，在城乡土地要素市场化配置上求突破。一是切实明晰农村土地产权主体。对农民及集体经济组织的承包地、宅基地、集体建设用地、林地等，建立明晰的土地产权关系，进行确权登记，发放使用权证，为市场配置土地奠定基础。二是在规划区内，建立起城乡居民住宅产权同质化为基础的住宅产权登记和交易流转统一管理制度，加快农村土地和住房从实物形态向价值形态转变。三是积极探索农村集体建设用地流转机制。从彻底破除城乡二元结构制度安排、保障农民合法土地权益的高度，逐步改革传统征地制度，将农村集体建设用地纳入城乡统一的土地市场，与国有土地“同地、同权、同价”，通过招拍挂实行流转，建立起城乡建设用地统筹利用和土地收益统筹分配的土地管理制度。四是稳步推行城乡建设用地增减挂钩。在确保建设用地总量不增加、耕地面积不减少和农民利益得到切实保障的前提下，实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策，挂钩项目的占补平衡在本地区范围内实施，挂钩指标在本地区范围内调剂，充分运用土地级差收入原理，实现土地资源在更大范围内优化配置。
3、突出发展现代农业，在农业发展方式转变上求突破
立足农村现有的基本经营制度，推进农业的规模化、产业化、高效化、组织化和生态化，加快形成现代农业产业体系，促进农业发展方式转变。一是加快农业规模化经营。大力推进土地承包经营权流转，加快发展土地股份合作组织，建设一批农业规模化示范区，发展一批现代农业园区，培育一批从事农业生产经营的专业公司。二是积极发展高效农业。大力推进农业技术进步，发展设施农业，建设一批高效农业示范基地，提高农产品竞争力。加大农业科技园、农业科技型企业建设力度，培育创新型、职业型农民。积极推进农业装备现代化，提高农业生产效率。加快品牌农业建设，增加农产品附加值。三是加强农业生态功能。更加注重农业生产与生态、景观等功能的耦合，鼓励和支持创建生态农业区，满足城镇制造业发展和维护市域生态平衡的需要，构建城镇生态平衡区与基本农田保护区建设之间的功能互补链。四是完善现代农业服务体系。推进农业产业化经营，延长农业产业链，促使农业由弱质产业向强势产业转变。加强各类农业专业化服务组织建设，增强农业生产的组织化程度。加强农业服务平台建设，建设农产品物流园区，大力发展农产品配送中心、农产品连锁经营、电子商务等新型流通方式和流通业态。
4、加强农村“三大合作”，在组织方式创新上求突破
农村“三大合作”组织是发展现代农业、增加农民收入的基础制度和关键举措。一是围绕发展现代农业和转变农业生产方式，加快发展土地股份合作组织和农民专业合作组织。创新土地股份合作模式，探索建立跨区域的土地合作总社或联社，重点在合作规模上取得重大进展。以县（市、区）为单元，以产品为纽带，探索建立专业合作联社，提高产品的市场竞争力和农民的话语权。围绕农业特色优势产业，重点发展壮大一批专业合作组织，促进农业产业化和高效农业规模化。二是围绕构建农民增收长效机制，创新社区股份合作组织。把发展社区股份合作组织作为重点，通过明晰产权主体，让农民享有集体资产股权，建立健全利益共享、风险共担的管理运行机制。按照“资源资产化、资产资本化、资本股份化”的思路，探索农村集体资产运作的有效形式，鼓励发展新型合作经济组织，促进资产保值增值。允许和鼓励社区股份合作组织预留一定面积的建设用地，统一使用、建设和经营，重点支持农民创业就业、增加财产性收入。允许和鼓励社区股份合作组织对其拥有的经营性用房进行翻建和改造，对废弃地、边角地整合利用，增加集体经济的资产。允许和鼓励社区股份合作组织采取增量扩股、现金配股等方式，充实壮大集体经济实力。三是围绕做大做强“三大合作”，营造良好的发展环境。充分发挥财政政策的激励导向作用，通过各种方式，加大财政对合作组织经营和发展的支持力度。建立和完善财税政策支持体系，逐步改变合作组织越规范、税费负担越重、发展代价越大的矛盾，支持具备条件的合作组织向企业化、公司化方向发展。加快公共服务平台建设，进一步拓宽服务领域。推进合作组织法规建设，促进合作组织规范发展。
5、实施社会保障制度改革，在城乡社会保障对接并轨上求突破
实行城乡社保体系对接并轨，是城乡一体化发展的基本要求。高水平构建社会保障体系，在养老保障、基本医疗和社会救助等社会保障城乡对接并轨上求突破。一是建立城乡一体的社会养老保障制度。将劳动年龄段的被征地农民和农村劳动力、在城乡各类企业务工并与之建立劳动关系的农村居民纳入城镇企业职工基本养老保险制度。推进农村养老保险向城镇养老保险体系转移，将原参加农村养老保险的农村居民逐步纳入城镇养老保险。对已享受农村老年居民社会养老补贴待遇的，采用增加养老补贴金额等形式，进一步提高保障待遇，努力实现城乡社会养老保障制度的一元化。二是建立城乡统一的社会基本医疗保险制度。统一城镇职工基本医疗保险制度，实现覆盖范围、保障项目、待遇标准、医疗救助和管理制度在城乡的“五统一”。全面实施城乡居民基本医疗保险制度，加快完成新型农村合作医疗保险制度向社会基本医疗保险制度的衔接。三是建立城乡一体的社会救助体系。不断完善城乡最低生活保障政策，认真落实农村低保、五保供养待遇的自然增长机制。加快统一城乡低保标准。完善社会医疗救助办法，提高城乡医疗救助水平，实行城乡社会医疗救助统一管理。
6、创新政府公共资源配置机制，在城乡基本公共服务均等化上求突破
实现基本公共服务均等化是消除城乡差距的重要标志。充分发挥政府较强的统筹能力，合理配置基本公共服务资源，力争率先实现城乡基本公共服务均等化。一是建立城乡基本公共服务均等化制度体系。建立适应农民生产生活方式转变要求的基本公共服务标准体系，建立保障有力、满足运转需要的公共财政投入保障机制，建立民主决策、民主评议、民主监督的公共服务管理体制,形成覆盖全程、综合配套、便捷高效、城乡统一的社会化公共服务体系。推进户籍制度改革，消除依附在户籍制度上的公共服务和社会福利城乡差别。二是合理配置基本公共服务资源。建立城乡义务教育均衡发展机制，优秀师资配备向农村倾斜。建立城乡居民方便共享的公共卫生和基本医疗服务体系，鼓励医务人员向农村流动。建立统筹城乡的文化事业发展机制，城市文化功能向农村延伸。三是推进城乡基础设施一体化。统筹推进城乡交通、水利、电力、电信、环保等重大基础设施建设，加快城乡道路、供水管网的“无缝对接”，促进城乡基础设施共建共享共用。加快城乡公交一体化。加强农村环卫设施建设，逐步实行城乡垃圾统一收集处理。加大农村环境综合整治力度，将村庄整治与村庄绿化相结合。加强生态环境保护，健全农村环境保护政策体系和长效管理机制。
7、推进社会管理体制改革，在城乡社会管理一体化上求突破
城乡关系的变化必然要求社会管理体制创新，以适应日趋一体化的城乡关系。以城乡社会管理一体化为着力点，积极探索政府管理由单向管理为主向多元、综合管理转变的有效方式，充分调动社会力量参与管理，在权责一致、高效运转的城乡社会管理一体化体制上求突破。一是统筹整合区域行政管理体制。按照城乡一体化发展的要求，改革和完善市、县、乡镇行政管理机构和职能设置，合理调整乡镇机构设置和人员配置，着力增强公共服务和社会管理职能。探索“区镇合一”、“区镇互补”模式，促进资源整合，增强区域综合竞争优势。对具备一定人口规模和经济实力的中心镇赋予必要的城市管理权限。完善政绩考核体系，根据区域主体功能定位，对不同区域实行不同的指标考核体系。二是建立健全新型社区管理体制。按照地域相近、规模适度、有利于整合公共资源的原则，稳步推进镇村体制向街道社区体制转变。依法推进“撤村建居”，逐步建立现代新型社区，加快建设社区服务中心。把社区服务延伸到自然村落，健全村级服务体系，建立与政务服务中心相对接的、统一的村级服务管理信息网络、社会公共安全管理网络。完善城乡统筹的基层便民服务机制。三是完善城乡一体的城市管理体系。将城市管理的理念和方法逐步引向乡镇、农村，探索建立“大城管”机制。推进管理中心下移，向乡镇派驻执法管理机构，依据管理区域居住人口和面积，配备相应执法人员和装备，提高城市管理效率和覆盖面。加快建立健全与城市化相适应的“大防控”体系，全面提升城乡综合治理基础工作水平。

作者：江苏省发展改革委副主任、党组副书记