美国城乡一体化发展经验及借鉴

信息来自： · 作者： · 日期：09-02-2019

　　美国是全球范围内城乡一体化发展最为成功的国家之一。美国立足国情所采取的坚持农工协调发展的城镇化道路、大力发展城乡基础设施、积极构建高度城镇化的“大都市区”城镇体系、持续加强对农业农村地区发展政策扶植的一系列重大举措，非常值得中国借鉴。

　　美国是世界头号经济强国，也是全球范围内在解决城乡二元经济及统筹城乡发展问题上最为成功的国家之一。与其经济的高度发达相适应，美国的城乡一体化发展已经达到很高的水平。在美国，“传统意义的农村社区几乎不再存在，城市和乡村除去主体产业和景观差别外，生活水平和现代文明程度基本趋同”[1]。不仅如此，而且以“都市化区”、“大都市化区”等地域空间组织形式的普遍形成显著标志，美国城乡发展已经进入了城乡一体化发展的高级阶段。它山之石，可以攻玉。在中国大力推进城乡一体化的今天，深入、全面剖析总结美国推进城乡一体化的做法与经验，对促进中国城乡一体化发展，无疑具有积极的借鉴意义。

　　一、美国城乡一体化发展的主要做法

　　1.坚持农工协调发展的城镇化道路

　　农工关系协调是美国城乡一体化的重要特征。美国是一个以农业开始其历史的国家，“基本上是无偿的,而又取之不尽、用之不竭的肥沃土地资源和美国式的农业发展道路”[1]，加之全球范围内吸引、配置劳动力资源的移民政策所带来的人才、技术、资金优势，促使美国农业现代化迅速发展。“农业革命是城镇化和工业化加速发展的第一动力”[2]，这一点更适用于美国，正是由于农业的现代化，才大大加快了美国的工业化、城镇化进程。美国农业现代化对工业化、城镇化的促进作用突出表现在：一是为城镇化解决了粮食问题，提供了原料和广大的国内市场；二是为城镇化提供了大量资金积累[3]。

　　同时，美国的工业化、城镇化也非常注重与农业的互动协调发展，又极大地促进了农业的发展。事实上，美国的工业化最早便是从棉纺织业开始的，经过几十年的发展，一直到19世纪60年代前后，以棉毛、纺织、面粉、肉食罐头等行业为主的农产品加工业始终占据工业发展的支配地位。不仅如此，美国还以纺织工业为依托开始进入重工业、新兴工业部门，这在客观上使美国形成了更大范围、更深层次的农工互动的产业体系，极大地促进了农业的发展。此外，美国从20世纪50年代后期起，还富有针对性地制定了一系列优惠的郊区税收政策，鼓励城市工厂迁往郊区，也为农村工业化发展创造了有利条件。总之，农业现代化、工业化、城镇化良性互动的发展战略极大地促进了美国城乡一体化进程。

　　2.大力发展以交通为主的基础设施

　　美国是一个非常注重基础设施建设的国家。自20世纪30年代以来，美国一直尤其重视农村的交通、水电、排灌、市场及教育、文化、卫生等基础设施的规划建设，并取得了显著成效。经过多年的持续努力，不仅美国“大部分农村的基础设施和公共服务水平与城市几乎相差无几”[4]，而且“美国通过基础设施的高度现代化，实现了其村镇的高度现代化，使城乡之间的差距大大缩小，从80年代开始发展了许多景观优美、环境优雅、设施齐备的‘都市化村镇’，现在都市化村镇已吸引了50%的美国人口居住在村镇，实现了真正意义上的城乡一体化”[5]。

　　其中，通过大力发展交通方面的基础设施来进一步推进城乡一体化发展，是美国城乡一体化发展的一个重要环节。回顾美国城镇化演变的历程，其城镇化发展的每个阶段，都离不开交通基础设施的有力支撑。在1880年前的城镇化初始阶段，美国通过引进欧洲的先进技术和设备，使交通运输技术发生了新飞跃，极大地促进了美国西部开发和中小制造业、采矿业的发展，同时美国城镇人口也由1830年的8.8%上升到1870年的25.7%。在1880—1920年的加速城镇化阶段，城郊有轨电车和高架铁路加速发展，连接全国各个城镇的铁路网也在这个时期普遍建立起来，城镇人口开始超过农村，达到51.2%。在1920—1950年的城镇郊区化阶段，随着美国大规模援助公路建设政策的推行，遍布全国的公路网尤其是高速公路网迅速建立起来，加之小汽车的大量普及，城镇发展逐步由聚集转向辐射，步入了城市郊区化发展时代，城镇化水平达到64%。在1950年至今的城乡一体化阶段，随着现代交通、通信技术的进一步发展，城镇发展由郊区化进一步分散化，导致城镇和乡村逐步融合发展。

　　3.努力构建“大都市区”城镇体系

　　高度城镇化是既是城乡一体化的基本动力，又是城乡一体化的表现。通过构建以“都市化区”、“大都市化区”为特征的高度城镇化的城镇体系来加快城乡一体化，是美国城乡一体化发展的重要特点。事实上，美国由城乡二元结构进入到城乡一体化高度发展阶段，在很大程度上也是以“都市化区”、“大都市化区”等地域空间组织形式的普遍形成标志的，并呈现明显的空间集聚和辐射扩散性阶段特征。在“大都市区”的集聚阶段，经过自19世纪40年代至20世纪40年代近100年的发展，美国已经基本上形成了全国性的、由少数特大城市和一大批大、中城市为主体而组成的几十个大工业区和100余个大都市区，担负起了全国或区域的经济、文化、政治中心职能，极大地促进了美国的城镇化进程，也使美国城乡一体化发展逐步步入更高发展阶段。

　　在“大都市区”辐射扩散阶段，自第二次世界大战至今，随着美国城镇郊区化发展的势头日趋强劲，大量的小城镇依托中心城市快速发展，加之其产业结构始终坚持以中心城市为轴心横向扩散且注重农工协调互动的产业导向，促使美国形成了中心城市和郊区功能各有侧重而又有着内在紧密联系的、相互依存的“大都市区”。可以说，打破区域间的封闭状态，面向世界，从全国整体出发，采取圈域经济的“都市圈”模式[6]，以开放的、具有梯度辐射效应的“大都市区”为依托，积极构建以市场为导向、空间适度集聚、区域间相互协调、注重国际性大都市、全国性和区域性中心城市以及众多地方性中小城镇协调互动发展的城镇体系，是推动美国逐步步入城乡一体化高级阶段的关键。其中，美国在20世纪50年代前后实行的在郊区建设小城市和鼓励中高收入者在郊区贷款建房的政策，以及在20世纪60年代推行的“新城市开发法”和“示范城市”试验计划，不仅有力地促进了美国中小城镇的发展，而且对缩小城乡差距、促进城乡一体化发展，可谓功不可没。

　　4.通过立法手段加强对农业和农村地区发展的政策扶持

　　美国不仅是一个注重法治的国家，而且向来有重视农业和农村教育方面立法的历史传统。事实上，与美国城镇化以中小城镇为主体的国情相适应，美国始终把对农业和农村的政策立法保护作为缩小城乡差距、促进城乡一体化发展的又一重要举措。除了不断直接加大对农业和农村道路、水电、排灌、市场等基础设施及教育、文化、卫生等社会事业建设的各项财政投入和补贴外，美国还把提高农民收入、发展农业农村教育、改善农村发展环境、完善社会保障制度、建立金融和保险体系、实行向农业农村倾斜的税收等作为促进城乡一体化发展的一揽子重要举措，并通过国家立法予以强化和保障，以不断巩固农业和农村地区在国家发展中的基础地位。

　　其中，美国在推进农业发展和农村教育立法方面可谓不遗余力。在促进农业发展方面，以长期稳定农产品价格、促进农业自由市场竞争、提高农产品质量为主要目标，美国仅在第二次世界大战之后就陆续制定实施了《农产品信贷公司特许法》、《农业法》、《联邦农业完善和改革法》、《农业安全与农村投资法案》、《农村发展法》、《平权法》等一系列法律。在促进农村教育方面，更可谓源远流长，在自1860至今的140余年时间里，美国先后陆续制定了《莫里尔法案》、《哈奇法》、《史密斯—利弗法案》、《史密斯—休斯法》、《乔治·里德法》、《人力训练与发展法》、《就业机会法》、《就业培训合作法》、《初等和中等教育法》、《教育目标：美国教育法》、《学校—工作多途径法案》等数十部涉农教育法案[7]。正是受益于这一系列扶持农业和农村地区不断加快发展的政策立法，美国城乡一体化才得以长期持续协调健康发展。

　　二、美国城乡一体化发展的经验及启示

　　1.“三化”协调互动是城乡一体化发展的着眼点

　　回本溯源，城乡一体化发展归根结底主要就是解决城镇与乡村相互对立、工业与农业相互隔离的二元发展结构，进而逐步实现城镇与乡村、工业与农业的良性互动及其协调发展的基本目标的过程。正因如此，世界很多国家都选择把农业现代化、工业化与城镇化“三化”同步推进作为加快城乡一体化发展的着眼点和突破口。事实上，恰如城乡一体化是每个国家在经济发展达到一定水平阶段所面临的共同战略选择一样，“三化”协调互动已成为城乡一体化发展的客观规律。美国坚持走农工互动的城镇化道路的实践不仅再次证明了这一点儿，而且还进一步彰显了“三化”之间所存在的紧密的内在联系。其中，农业现代化是实现工业化和城镇化的基础，工业化是实现农业现代化和城镇化的加速器，城镇化是实现农业现代化和工业化的巨大引擎。可以说，“三化”协调互动、相辅相成所形成的“乘数效应”，已经从根本上决定和奠定了“三化”在城乡一体化发展中的特殊地位。

　　2.完善的基础设施是城乡一体化发展的重要推动力量

　　基础设施完善与否是制约城乡经济一体化能否实现的瓶颈[8]。毋庸置疑，基础设施是城乡赖以进行生产、生活活动的物质基础，其本身对促进城乡经济社会的全面发展具有较强的关联效应、乘数效应、溢出效应、成本效应及结构效应。目前，城乡之间的差距不仅最直接的表现为城乡基础设施的差距，而且城乡基础设施之间的差距还是进一步造成城乡其他方面差距的根本原因之一。正因如此，国际上有很多国家和地区非常注重采取措施尽可能缩小城乡在基础设施方面的差距。美国通过农村基础设施现代化来发展“都市化村镇”，以及通过大力发展城乡之间交通设施体系来不断促进城乡融合发展的做法，在一定意义上昭示了基础设施建设与城乡一体化发展水平之间所存在的显著相关关系。相关方面研究更是表明，“基础设施与城乡一体化水平是相互作用与相互影响的”，一般来说，“基础设施建设有了长足的进步，同时城乡一体化水平也有了质的飞跃”。相反，“由于投入不足，相对落后的基础设施逐渐成为区域城乡一体化发展的瓶颈”[9]。

　　3.城镇体系结构优化是城乡一体化发展的主要途径与关键目标

　　城镇体系是城乡一体化发展的主要载体和重要依托，从根本上决定着城乡之间相互作用的内容、深度和范围。同时，城镇体系本身还具有较强的相互依存性，城镇体系空间结构、规模结构和职能结构的合理与否，直接关系到城乡资本、金融、科技、管理、信息、产业、市场、生态、旅游、智力和劳动力等各种资源的有效聚集和扩散，进而影响到城乡资源的能否一体化配置。尤其在经济欠发达地区或城乡一体化发展的初中期阶段，根据国内外城乡一体化发展的经验和教训，在人、财、物等城乡各种资源有限的情况下，城乡一体化发展不能采取均衡用力、撒胡椒面式的方式，而只有以多层次城镇体系为依托，通过不断优化城镇体系的空间、规模和职能结构，逐步构建起一个有利于促进城乡资源一体化配置、有利于实现城乡发展机会均等的路径框架结构，才能取得城乡一体化发展的最快、最大的整体效益。顺其自然，构建推动城乡一体化发展的科学合理的城镇体系，日益成为国内外追求城乡一体化发展的主要途径和关键目标。适应竞争全球化和社会信息化发展的客观形势，美国通过构建“大都市区”城镇体系，迅速并最终顺利实现城乡一体化不断步入高级阶段的做法，充分印证了城镇体系优化在促进城乡一体化发展中的巨大作用。正如有学者所指出的，从区域的角度看，城镇是区域内的节点，乡村则是分布在城镇周围的腹地，合理的城乡空间应该是以各级城镇为主体，以乡村为依托，通过城镇与城镇、城镇与乡村之间的相互作用形成一个网络状的、开敞式的空间体系，使城市地域与区域空间得到有机融合。合理的城镇体系等级规模结构是增进城乡要素流动的纵向支撑，明晰的城镇职能体系和协调的城镇空间布局可推动城乡经济一体化向前发展[10]。

　　4.加强法制建设是城乡一体化发展的必要保障制度

　　一体化不仅是城乡一体化的重要内容，而且“制度创新是决定城乡统筹发展进程、发展水平和质量的关键所在”[11]。按照制度经济学的原理，制度是促进经济社会发展的决定因素。从城乡二元结构到城乡一体化发展，是人类经济社会发展方式的深刻变迁，必然触及城乡行政管理、规划、财政、税收、金融、市场、产业、公共服务、社会保障、就业劳资、生态环保以及农村基层管理创新、产权制度改革、产业经营组织重组等一系列问题，涉及范围较广、层次较深，客观上都需要通过健全的法制来从根本上加以引导、调整、规范和保障。正如有学者所强调的，城乡一体化的一大关键，就在于要有一个好的制度安排[12]，城乡一体化进程越是推进，法律的服务职能越是重要[13]。因此，加强法制建设，加快构建促进城乡一体化发展的法制体系，一直是长久以来国内外推进城乡一体化发展的行之有效的战略举措。美国通过立法手段来重点加强对农业和农村地区发展政策扶持，进而成功促进城乡一体化持续协调健康发展的做法，从一定程度上表明了法制建设在深入推进城乡一体化发展中所独有的全方位统筹和根本性保障作用。又如有学者所指出的，法律作为一种由国家制定或认可的行为规范，具有国家意志性、普遍性、连续性、稳定性的特征，这种特征对于城乡一体化来说具有重要影响。当法律与城乡一体化的要求相一致时，代表国家意志的法律对于实现城乡一体化是一个保障，而且是以一种代表国家和民意形式对城乡一体化的支持，无疑对城乡一体化的实现将是一个最大的推动力。反过来，当法律与实现城乡一体化的要求不相一致时（主要是指法律滞后，阻碍城乡一体化，而不是指法律超前），法律对城乡一体化就是一个阻力，法律的这种稳定性和国家意志性特征，就会使得城乡一体化的推进举步维艰[13]。

　　三、结语

　　从根本上讲，美国城乡一体化发展之所以顺利推进，并能够进入到城乡一体化发展的高级阶段，其成绩的取得是与美国采取了一系列立足本国国情的重大举措密不可分的。虽然它山之石，可以攻玉，但更重要的是只有知己知彼，方能百战不殆。因此，在总结借鉴美国经验的同时，不仅要了解该国国情，而且更要善于结合中国的客观实际，以期能收到更好的效果。

　　参考文献

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　　［5］刘敏.海淀区城乡基础设施一体化建设研究［D］.北京：中央民族大学，2010：10.

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　　［9］战金艳.中国基础设施与城乡一体化的关联发展［J］.地理学报，2003（4):611-619.

　　［10］蒲松林.城镇体系构建与城乡经济一体化发展研究———以全国统筹城乡综合配套改革试验区成都为例［D］.成都：西南财经大学，2010：180.

　　［11］姜作培.制度创新是城乡统筹的关键［J］.经济体制改革，2003（5）：18-20.