来源日期： 2005-03-13

本站发布时间： 2005-12-31

中国的贫困行动已经由通过促进国民经济整体发展而普遍受益的 " 经济增长与发展阶段 " ，及通过该目标的 " 地区经济发展阶段 " 而进入了以减少并消除 " 绝对贫困人口 " 为导向的所谓 " 扶贫攻坚阶段 " 。

本世纪 80 年代以前，中国贫困状况普遍存在了农村和城市，其中农村的大多数人口处于贫困状态。可以说，贫困（以人均收入及营养摄取明为基准）是当时中国社会的主要特征。因此， 80 年代以后由于改革政策所引发的一系列促进经济增长的制度安排可以被认为是与反贫困直接相关的制度创新。

这种创新的主要方面是： 1. 在宏观上对经济发展战略的调整，引发了农村劳动力的转移以及农村工业化的推进，从而导屋子和农民平均收入的迅速增长； 2. 在微观上农村以土地承包为特征的个人权益的部分确认，即土地承包制度的建立极大地调动了农民和积极性而导致了生产增加及实物剩余的产生。

80 年代农村经济体制创新的核心内容依然是今天制度发展的基石。受益于政策及新体制的安排，地区间及群体间的发展呈现出明显的结构化趋势。可以说社会经济结构化是中国 80 年代中期至今所谓的 " 转型经济 " 的主要特征。据此，以消除地区间差别为主要内容的区域发展政策应运而生。

地区发展政策和措施具有比国家经济发展政策更为具体的反贫困含水量义和目标，由此可以被认为是直接的 " 反贫困战略 " 。地区发展战略的一系列制度安排特别是资金投入、基础设施、会发展设施等均对缓解或消除贫困起到了十分重要的意义，有些措施则直接受益于贫困人口。

随着国家经济以及区域经济的发展，区域性的贫困状态以及贫困人口的数量事实上也在逐渐下降，同时隐存在社会群体中的，特别是农村中的绝对贫困群体在国家或者区域性发展政策的扶持下都始终受益较少或基本没有受益的情况下而显性于社会存在之中，成为 " 转型经济结构 " 中的另一明显特征，从而成为了扶贫攻坚的主要目标群体。

反贫困的实践因此也就越来越明确地呼吁所谓的 " 扶贫到户 " 的重要性。（朱玲 1993 ，赵俊臣 1996 ，刘文璞 1997 ）可以判断，消除区域发展差别以及消除贫困群体绝对贫困状况的双重任务将是中国目前及未来反贫困工作的重要内容。这是因为区域发展的的质量也将越来越直接地与贫困人口的发展状态相联系，区域性的落后与贫困人口发生率的关系越来越呈线性关系，而最近几年中区域性发展战略的一系列行动也未能有效地缓解或消除贫困人口的绝对贫困状况。

因此，以实现 " 贫困人口直接受益 " 的反贫困战略应和为目前及今后中国反贫困行动中的重点。而受计划体制，转型体制以及实证科学思维而影响的形成的一系列制度安排无法适应反贫困战略转移的需要。因此，以 " 贫困人口直接受益战略 " 为目标的制度创新，则将成为目前及今后中国反贫困行动有效性的最为重要的基本条件。

现行反贫困战略中的制度分析

80 年代经济社会的持续发展，在客观上提供了有目标的反贫困行动的经济及社会基础，从而形成了中国政策、地方政府及民间对消除贫困问题所表达的政策经济及社会道德承诺。

这种承诺也是一个国家政治、经济及社会制度进步与成熟的标志。然而，消除贫困的行动不仅取决于这种承诺，要使承诺得到兑现则将在很大程度上依赖于相关的制度框架。实践及研究对现行制度安排的分析已有相当多的报道，其中较多的研究集中在信贷政策方面。制度安排的 " 缺陷 " 主要是 " 扶贫不扶穷 " 的问题。（徐鲜梅 1997 ，杜晓山等 1997 ，左停 1997 ，康晓光 1997 ）。

可以说寻求制度创新以便能反贫困行动更趋向于 " 扶贫到户 " 是 90 年代中国反贫困战略反思在认识上的巨大进步。虽然制度安排的具体推荐方面还未能有充分的讨论或成型的建议，然而这方面的实践和研究已开始不断涌现。（杜晓山东省 1997 ，董恒秋 1997 ，李小云等 1997 ）。在这些不断涌现的实践及研究中，两个方面的工作代表着 " 扶贫到户 " 制度安排的新生长点。一是 " 微型信贷 " 或称 " 小额信贷 " 的实践，二是 " 参与式社区发展 " 的实践。

这两个方面的实践效益虽然其规模及影响都有还很小，而且在实践操作上还有许多难点，但其对贫困农户的直接支持以及对扶贫资源有效利用的结果已经显示了生命力。这种生命力与现行主流制度安排的基本框架相抵异，从而可能成为思考建立 " 扶贫到户 " 制度的新的争论点。

救济式扶贫制度安排取决于政府财政状况和贫困人口的数量。美国政府用于扶贫救济的财政支出有时高达财政收入的 8 ％（周彬棚 1986 ）。我国的救济式扶贫主要由民政部门负责。

全国大约有 365 万农村人口享受固定的 " 五保待遇 " ，而中国实际需的救数字估计达 9000 万。

民政系统的食物救济也只能满足 3000 ～ 4000 万人口的最低需要（世界银行 1993 ）。救济式扶贫的制度安排集中定位于极端贫困人口，特别是社会群体中的经者、无劳动能力、受突发性自然灾害影响的群体，具有直接 " 扶贫到户 " 的效益，因此。这种制度安排将逐步发展完善，并将随着国家经济社会的发展而深化成为国家扶贫制度的主体（可能会是一个较长的时间）。

然而这种扶贫制度的主要安排基本缺乏发展含义，不适应扶植由于欠发展导致的贫困问题，其自主扶贫的可持续性很低。即使用权未来国家经济条件能够支撑对这类贫困人口的承诺，也需对其进行结构分类，从而定位成 " 发展救济式 " 和 " 救济式 " 等不同类型。事实上，在许多发这国家也已开始 " 发展救济式 " 的工作。虽然中国扶贫工作已经由完全救济式转向了以发展援助缓解扶贫为主的阶段。

然而，救济扶贫仍在扶贫工作中发挥着作用。现行民政部门的救济扶贫工作完全依赖于行政程序，由于其社区工作经验的缺乏及人员数量及素质等方面的原因，使得他们无法对广大的救济人口进行分类研究，以便确定 " 目标群体战略 ". 随着国家行政系统的改革，促进民间组织的发育同时进行救济扶贫管理与执行的分析改革将会极大工业提高救济效益，并为未来经济社会发展以后的社会多元化救济扶贫工作奠定基础。

以区域发展为主要手段的反贫困战略是中国目前主流的扶贫方案。该方案的假设前提是：由于土地生产要素占有不均而导致的非区域的广泛性贫困在中国基本不存在，而由于地理、资源（也包括国家对资源利益的垄断）及从文等条件为主要影响因素的区结构性贫困是中国贫困现象的主体特征。

区域结构性扶贫战略进一步假设通过区域基础设施的规模中小型以当地资源为基础的企业发展而产生国民收入，可以逐步缓解区域性的贫困现象或缓解贫困提供条件。该战略之下的制度安排在达到其目标的实施过程中出现了 " 异化 " 现象，许多专家称之为 " 制度缺陷 ". 事实上称之为 " 缺陷 " 是不恰当的。

首先区域发展的一系列矍措施立足于经济增长模式，受益群体具有很大的局限性。在中国企业发展的首先受益者是政府、企业家，其次是就业工人。而来自农村的就业工人往往是体系及素质较好，信息来源、社会关系较广的群体，这一群体在贫困地区中往往并非最贫困的类别，所以现行区域发展战略本身就不具备直接面向绝对贫困人口（非救济对象）的操作机制，除非在极基优化的市场条件加之成熟而完善的社会分配制度，否则真正的贫困群体很难真正受益。

即使具有明确 " 贫困人口 " 导向的 " 以工代赈 " 的措施也存在偏离目标的 " 异化 " 问题。国际上 80 年代开始对传统的地区发展模式进行了修正，形成了区域综合发展概念，在其行动框架中明确包含了 " 目标群体 " 、妇女问题以及目标群体的参与式概念。然而在中国反贫困的实践中，如何将地区发展与贫困农户的直接缓贫相结合这样一个问题似乎一直都未给予足够的关注。

从而在实践上出现区域发展战略指导下的扶贫行动并未使大多数在区域发展战略支持下的企业，特别是政府主导的企业并未产生可观的经济及社会效益。制度安排中的银行信贷的同业化及效益化不仅未能使面向扶贫的资金贷向贫困农户，相反则阻碍了贫困农户获得支持。对这样一个问题，研究者、决策者及实践者之间均有相当的共识。政策银行的建立为该问题的解决提供了衣好的前提。

然而面对千家万户的信贷。现行政策银行在其人员数量、素质、运行费用及工作方式等方面均不适应面向农户工作的要求。银行职能即使延伸到村一级也无法避免官僚体制的弊端，在贫困地区发展社区信贷工作系统已成为必然的选择。

这就意味着贫困社区的参与将会对 " 扶贫到户 " 的最终实现起着重要的作用。实际上，民间信贷的活力、小额信贷的成功实践、参与式社区管理的试验本身正是参与式发展的实践形式，这些成功的经验已经开始为新的制度创新开僻新径。

小额信贷及参与式社区发展在 " 扶贫到户 " 行动中之所有效，其主要原因在于： 1. 把依靠外部支持为主转向贫困社区及人口的自主自立发展。相信贫困人口最了解自身的问题，有能力提出解决问题的方案。这与认为农民落后、冒昧，必须进行 " 改造 " 的主流传统思维完全不同。

2. 通过外部组织干预为主转向农民自己组织及利用 " 乡土组织系统 " 来达到扶贫效益的可持续性。

3. 通过识别社区农民的 " 乡土组织知识 " 并与现代技术相结合面创造可持续的 " 适宜技术 " ，从而有别于主导的单纯技术转移模式。这些特点实际上在本质上动摇了现行制度安排中阻碍 " 扶贫到户 " 应该拥有发展的权政治、社会发民含义。因此，区域发展战略与贫困人口需求之间的有机结合不仅是扶贫行动中的技术方案问题，而是极其复杂的发展角色的权利重构与发展民主化的建设问题。

反贫困的参与式问题：理论基础与实践框架

Schumacher 在他著名的书中《小的最好》（ Smal Beautiful ）指出：如果我们能把我们关心的问题转向贫困人口的真正需要上来，那么无疑我们将获得这场战争。（ If we couldturn official and popular interest fron the grandiose projects to the real needsof the poor battle could be won. ）以消除或缓解贫困为目标的发展援助框架主要建立在传统干预主义的基础上。干预主义的理论基础是：经济增长从而通过收入再分配而实现的国民福利均等化的现代西方发展模式，是在假定目标群体社传统济条件同质化条件下进行的技术转移理论。

从历史的演化来看现代干预主义的形式在很大程度上受到了 " 环境决定论 " 及 " 社会达尔文主义 " 的影响。在此影响下所形成的一系列反贫困的制度安排出现了一系列歧视的贫困人口及偏离贫困人口实际需求的负面效应。

1. 直接扶持。工业化及城市化对消除贫困的最终作用虽然不可否义，然而在大多数贫困社区的内部需求及生产严重不足的情况下，工业化和城市化的措施只能形成更加明显的 " 社会经济的二元性 " ，同时在大多数情况下，真正的贫困农户也无法直接受益。

满足贫困社区的实际需求并在社区水平上促进生产将会逐步产生出社区及贫困家庭中剩余产品并继而可能刺激生产和积累，加之区域发展的一系列其他措施，贫困才有可能有效并可持续地加以缓解。这就中强调社区贫困人口参与的经济学含义，因此，在制度安排上，外部安排转向启动贫困人口的主动性，即社区及人口的主动参与就成了制度创新的关键。

社区及困人口的参与主要取决于权力结构是否具有 " 授权 " 功能及机制。因为要将发展决策权下放到贫困人口。不单单是个行政程序的问题，而是权力结构的重要问题。制度创新的核心在于能否实施强制性授权。明确他们最需求什么、愿意干什么，如何去干等一系列问题。中国农业大学国际农村发展中国（ CLAD ）与延庆县政府共同实施的参与式扶贫成功地提供了农民参与决策与实施的实践经验。

2. 现行反贫困的制度安排倾向支持接近现代组织的管理系统的群体，即有组织的、文化程度较高的群体，而大多数贫困人口基本上处于缺乏现代组织管理的状态。（这并不意味着这些群体没有组织管理）。

现行制度安排缺乏对贫困社？ quot ；乡土组织与管理 " 支撑着社区贫困人口的生存与发展。社区与贫困人口在反贫困行动中以与意识着发掘改善这样 " 乡土组织与管理 " ，使之成为反贫困行动 " 扶贫到户 " 的有组织保证。根据作者在云南红河地区的研究：贫困农户在对水资源、森林资源民间信贷方面有着极为合理的组织与管理机制。遗憾的是，在政府的扶贫项目中基本缺乏对这一极为可贵的社会资本予以利用。

3. 现行反贫困制度安排偏倾现代技术方案，排斥 " 乡土知识系统 " ，其核心旧忽视了现代技术的均一性原则与贫困社区与人口极为异质特点的不协调性。

调查表明，杂交水稻在云南的许多贫困山区很难推广运用。比较一致的结论是农民落后，不接受现代科学技术。现代技术比较适宜符合其社会、经济及自然条件要求的地区。在农户生产规模较大。自然、社会经济条件相对同质，而且对外界条件有所控制（如灌溉）的地区，一代技术往往表现出其优势。而大多数贫困地区，社会、经济及自然条件高度异质化，在短期内又不可能改变这种异质性，因此单纯强调技术转移就势必带来失败。分析一下杂交稻的情况不难看出：

1. 山区水稻种植呈现千层梯田的垂直分布，其气候有一里四季天的特点。将适应相对均一气候条件技术运用于此，自然有不适应的现象。

2. 山区属雨养农业，降雨的时间无法对应杂交水稻生育期对水的需要时间。

3. 杂交水稻对化肥反应敏感，而农民土地规模很小，如使用代码购买种子、化肥、农药，即使获得比本地品种高难度产量，也只能自给自足，但如何还贷款。而事实上，山区玉米、本地农家水稻种植仍具有进一步改善的潜力，只需在农作及利用农家肥方面予以重视，产量完全可以提高。实践证明自给自足状态的贫困农户的基本需求单纯靠现代技术与管理是无法解决的。

实证科学思维下的 " 技术转移 " 模式基本上主导着反贫困行动中的技术创新过程，挖掘与改善 " 乡土知识 " 从而为农户提供切实可行的技术方案常常被作为无稽之谈。

上述三方面偏倾的核心是决策权的高度集中及发展权的单一所有，因此，参与首先意味着扶贫发展权的下放以及相应制度安排的创新。扶贫干预的行动往往以发展项目的形式出现，因此，贫困社区人口在发展项目中的参与机制也就成了构建新的创新模式的具体体现形式。

附表说明了贫困群体参与发展项目的基本实施框架。

参与式框架中涉及发展的各角色的作用与传统方案中各角色的作用不同。贫困人口由被动的受益者，变成了发展决策者，政府变成了启动支持者，专业人员则同样成为了扶持者。

这样就使援助发展过程发生了根本的变化。首先，传统方式的政府利用专家的决策转变成了贫困人口决策为主的自主决策型，其次，发展实施也由政府与技术人口主导实施转变成了贫困人口实施为主，政府、技术人员支持参与的参与型。发展活动的监测与效益的评估也转向以贫困人口为主。

参与发展通过发展决策权与执行的转移从而诱发一系列的组织与技术的创新。贫困农户一旦真正感到自己拥有权益时，他们就非常珍惜外部投入资源的重要性。这就如同农村改革诱发广大农民的生产积极性一样。他们地逐步发育出不同的组织形式来保证项目的顺利完成。在贫困社区中，信誉、信誉、社会关系、互助机等社会资本即可有效地在扶贫行动中发挥作用。

实际上，参与式模式并否定政府及技术人员的作用。而相反则恰恰是保证政府及技术投入的更加有效性和和可持续性。而真正发生变化的是角色在发展进程中的作用重新定位。总之，这种创新主要表现在如下方面：

1. 如同政企业分开的改革一样，当社区及农户开始进行发展决策时，政府的传统职能就相应发生改变，从而诱发新型的政府组织管理结构。

2. 面对如何决策发展活动，社区开始某种结构变动，包括权力、社会关系及组织等方面。农户非常明确选择什么样机制来保障自身生存与发展权限。

3. 当面对社区及农户的实际需求和他们的问题时，技术部门就会考虑其传统的技术方式，因为将不再是官员与他们的朋友来评估成果，而由最终的用户——农民来认同技术适宜性。

参与式发展模式是 80 年代以来对发展援助质量反思的结果。其基本思想已被众多多边、双边的援助组织所接受并付诸于实施。随着对 " 扶贫到户 " 认识的不断统一，深化国家机构改革的推进，政府行为也将不断改进创新，参与式也将会逐步成为反贫困度创新中的一个重要方面。

相关问题的讨论

如前所述，随着中国扶贫行动越来越要求直接面对贫困人口，如何面对千家万户的制度安排呈现缺位现象。政府的观点是扶贫资源如果不加以严格控制则有可能低效化及无效化，技术人员则担忧贫困农户素质过低，无法接受新思想、新技术，而贫困人口面对无法得到支持的现实。很显然面对贫困人口，制度缺位成了制约反贫困行动向前推进的最大瓶颈。促进制度创新的潜力是有的，但其困难显而易见。

政府与技术部门的单纯的自上而下的行政命令型管理向参与式的方式转型需要一个对自身认识的释放的过程。这需要克服基本态度的偏倾和工作方法的单纯，应该承认中国实施 " 扶贫到户 " 的宏观政治保证是极其优越的，但主要的问题是制度运行中的利益分配及工作方式不当，需要坦率地承认我们对贫困农户认识的有限性，从而营造参与的政治社会环境，与此同时，培训手段可逐步使现有的工作方式发生变革，现行反贫困培训中缺乏有关的参与式的内容。 NUDP 曾资助的中国反贫困战略培训的系列教材中已有一本有关社区参与的书籍，但有关参与式能否作为今后制度创新的内容尚未见到广泛的争论。

我国现行计划程序缺乏社区计划层次，社区发展只作为地区或县域发展的一个单元甚在许多地方还不是一个单元。社会主贫困人口的需求很难得到充分反映。社区及贫困人口的参与在很大程度上取决于 " 分析计划 " 的程度。

社区发展计划不同于发展项目计划，。现行的问题是社区应该不应该有计划。中国许多地区的 " 亿元村 " 、 " 发达村 " 就是在真正意义上分析计划决策基础上发展起来的。为了从根本上缓解消除贫困，政府的反贫困资源不应局限于项目上，而应逐步推进社区计划从而使反贫困项目更加可持续性，并建议未来区域发展应逐渐向社区发展倾斜。中国农业大学 GLAD 与 FAO 在四川已经开始了有关分析计划的培训与实践工作，其他发展中国家也在尝试类似的模式（ Sharon Truelove1998 ）。

参与式发展式的实践需要多部门的协作及多学科的社区工作体系。在中国甚至世界，多部门协作、多学科协作在形式上是可行的，可在实际行动中则非常困难。对部门来讲，困难的原因是利益及权力的分配，因此实质是发展权的归属问题。

一旦将发展决策权分析到社区，官僚体制之间的冲突程度就有可能下降。因此协作的可能就增大，多学科协作的困难在于不同学科对贫困问题认识的不一致性，这里不强调一致，而强调整合。因为贫困问题是一个系统，解决贫困的技术方案也应是一个整体。

整体技术创新（ holistic innovation ）的制度条件尚不具备，因多种学科协作在操作中如何避免各学科知识的简单叠加将是一个十分关键的问题，目前实践上多采取不同学科的人员组建社区工作小组，对这此人员进行发展培训从而使之成为跨越的自然及社会科学领域的综合发展人员。他们作为政府、技术部门及农民之间的桥梁。

这些社区工作人员到贫困地区人口进行规划、设计并支持农户的各种活动并监测贫困资源的使用状况。目前，由欧盟与云南省共同执行的一个在江河流域的扶贫项目即采用了这种方式。该项目的参与式计划过程是相当成功的，省、州、县、乡四级政府是由农民自己提出的项目活动内容给予了积极的支持。

贫困群体的识别与性别敏感性的参与式扶贫方式中很重要的问题，同时也是 " 扶贫到户 " 技术及方法学上的关键。在现行制度中造成真正贫困人口获不得支持，特别是贷款的主要原因，除了贷款管理中的约束条件之外，有效地识别需求群体的手段及方法的缺乏也是因素之一。特别值得一提的是中国现行反贫困行动缺乏性别敏感性。关于性别问题并不仅仅是个政治问题，而是发展援助有效化的基本条件。

贫困群体的识别不是指按收入分类而划定群体类别，而是对贫困有需求的群体类别进行识别。在这一过程中性别的概念对于反贫困行地劝的实施起着十分重要的作用。实践证明在一个贫困社区，在对基本需求问题的解决和进一步解决发展问题的选择决策中，贫困人口的不同性别表现出了相当程度的异质性偏好。往往可以发现妇女的观点更能切合实际地加以实施，因此性别计划和框架就成了新的制度创新过程中所应考虑的又一重要内容。建议将性别计划培训归入扶贫培训体系中逐步给实践推荐。

由上述分析可以发现：当反贫困行动越来越依赖如何直接扶贫到户的效益时，从经济罐方面进行制度创新的探索是完全不够的，推动制度创新的能动力量应将逐步多元化，政治学家、发展社会学家、经济学家、技术专家、官员及农民这种多角色的参与是未来制度创新的主体力量。

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