从"多哈回合"中止看多边贸易体制的危机
信息来自：中国社会科学网 · 作者：邓炜 · 日期：23-09-2014
2013-04-01
一、多哈回合一波三折
2001年11月在卡塔尔首都多哈召开的WTO第四次部长级会议上通过了《多哈宣言》，决定2002年1月31日启动WTO首轮多边贸易谈判，即多哈回合谈判，并在2005年1月1日前结束所有议题的谈判。多哈回合谈判的主要目标是：抑制贸易保护主义，提升贸易对促进经济发展和解除贫困的作用，处理最不发达成员的边缘化问题，理顺与区域贸易协定之间的关系，将多边贸易体制的目标与可持续发展有机结合起来，改善WTO的外部形象，实现《马拉喀什建立世界贸易组织协定》的目标和原则。多哈回合谈判主要包括8个谈判领域，即农业、非农产品市场准入、服务贸易、规则谈判、贸易与发展、争端解决、知识产权、贸易与环境问题。多哈回合谈判是1995年1月1日世界贸易组织成立以来主持的第一轮多边贸易谈判，也是迄今为止目标最宏伟、参与国家最多的一轮多边贸易谈判。但是由于谈判时间紧，任务重，各成员方分歧严重，多哈回合谈判不仅在曲折中启动，而且谈判进程一波三折，时常陷入僵局。
2003年9月，第五次部长级会议在墨西哥坎昆举行。由于发达国家和发展中国家在农业和新加坡议题上的尖锐冲突，坎昆会议无果而终。直到2004年8月各方在日内瓦终于达成《多哈发展议程框架协议》，确定了削减农业补贴和取消关税、降低工业品关税、推动服务贸易自由化和贸易便利化的基本原则，并将结束谈判的时间推迟到2006年底。由于成员方做出了一定的妥协和让步，框架协议在农产品和新加坡议题两个重要领域取得了一些进展，但是在非农业产品和发展问题上比多哈部长宣言制定的基本原则和目标有明显倒退。
2005年12月，WTO第六次部长级会议在香港举行。会议经过艰苦谈判，终于在闭幕前最后一刻通过了《部长宣言》。香港会议不仅在取消农产品补贴、棉花出口补贴和对最不发达国家支持政策三个议题上达成了实质性协议，还确立了2006年完成多哈回合谈判的路线图。WTO总干事拉米评价说：“经过一段时间的冬眠，多哈回合终于在香港重上轨道。”但是香港会议避难就易，基本没有涉及争议最大的农产品市场准入和国内支持问题，更没有涉及最敏感的具体数字，最棘手的问题留给了以后的谈判。
2006年多哈回合谈判进入关键时期。由于各方在关键的农业和非农产品市场准入问题上存在巨大分歧，难以达成共识，确定农业和非农产品谈判模式的最后期限从4月30日推迟到6月底。6月28日至7月2日，约60个成员方的贸易部长或代表在日内瓦就农业和非农产品市场准入问题协议草案进行谈判，试图为达成协议做最后的努力。但是由于各方继续坚持先前立场，分歧严重，致使谈判无法取得进展，不得不提前一天结束。7月23日WTO六个主要成员在日内瓦举行紧急会谈，试图拯救陷入危机的多边贸易谈判，但是各方依然无法打破谈判僵局。7月24日，WTO总干事拉米建议全面中止多哈回合谈判。7月27日WTO总理事会会议正式批准了总干事拉米提出全面中止多哈回合谈判的建议。至此，多哈回合陷入了严重的发展困境。
多哈回合的无限期中止，是继西雅图会议和坎昆会议失败以后，多边贸易体制遭受的最严重一次挫折。历史清楚地表明，贸易政策必须持续加以推进，否则将面临陷入保护主义和重商主义的危险，因此多哈回合一旦失败，对国际安全和全球经济的影响将是无法估量的。
二、多哈回合谈判中止的直接原因
（一）农业议题
根据《多哈宣言》的工作计划，农业议题主要包括四个内容，即市场准入的实质性改善、削减并取消所有形式的出口补贴、实质削减贸易扭曲性质的国内支持、对发展中国家的差别待遇。
多哈回合农业谈判的最大特点是出现了数量众多的国家利益集团，形成了以美国、欧盟、G20、10国协调小组（G10）、特殊产品（SP）和特殊保障机制（SSM ）联盟（简称G33）等5方面为主要力量，以G20与美欧矛盾为主线的谈判格局。谈判各方的立场相距甚远：（1）美国和凯恩斯集团农产品竞争力较强，试图利用新一轮谈判推动农产品贸易自由化，主张大幅度提高市场准入机会，实质性大幅度削减农业关税，总体上不希望给予任何关税少减或不减的例外条款，积极推动出口补贴的取消。（2）欧盟和G10集团的农业缺乏比较优势，谈判的主要目标是尽可能维持对农业的高度保护和支持。在市场准入方面，强调灵活性以便在产品间调整以保护重点产品，力图通过增加敏感产品数量、减少敏感产品关税削减或配额扩大承诺。（3）G20和G33集团主要由发展中国家组成，强调国内支持和出口竞争方面的严重不平衡以及发展中成员的发展需要，要求发达成员实质性开放市场，主张发展中成员关税减让承诺取决于发达成员在国内支持和出口补贴方面的承诺，要求给予发展中成员特殊产品和特殊保障机制等特殊差别待遇政策。（4）G90国集团是由最不发达国家、非洲联盟国家组成，代表最不发达国家的利益，强调最不发达国家削减例外、特惠安排以及侵蚀、SP和SSM等问题。希望敦促美国等国家取消对棉花的补贴。
在世贸组织2006年6月22日公布的农业和非农产品市场准入问题协议草案中，有关农业问题的分歧多达760处。谈判中各方固守立场，互不让步，其中欧盟和美国之间的分歧尤其严重。对于多哈回合的中止，WTO总干事拉米表示，谈判的主要障碍是农业问题，美国提出的削减农业国内支持的报价与欧盟提出的削减农产品进口关税的报价都无法满足对方要求，这是此次谈判破裂的主要原因。
（二）非农业产品市场准入议题
非农产品市场准入谈判的目标是削减工业产品和水产品的关税和非关税壁垒，其中关税谈判是重点。分歧主要存在于欧美等发达成员与巴西等发展中成员之间。由于谈判本身的复杂性和各成员的谈判立场存在巨大差异，所以谈判进展极其缓慢。
首先，在谈判范围上，美欧等发达成员均倡导将环境产品纳入非农产品市场准入谈判。而发展中成员认为，如果将高环境标准强加于发展中成员，会导致其生产成本增加、竞争力下降，阻碍其产品进入发达成员市场。发展中成员不愿意看到发达成员以环境名义滥用贸易措施或采取单方面制裁行动，从而造成新的非关税壁垒。
其次，在谈判内容上，发达成员要求发展中成员将约束税率削减至实施税率以下，创造切实的市场准入机会。发展中成员则强调特殊和差别待遇。他们认为发展中成员最近几年来已经大幅度削减了工业品关税。如果按照发达成员的建议继续削减工业品关税。大多数发展中成员的工业部门将会更加难以生存，违背《多哈宣言》提倡的“发展”宗旨。另外，发展中成员将非农谈判与农业谈判紧密挂钩，指责美欧在农业谈判中的削减国内支持和出口补贴存在水分。巴西、印度等许多发展中国家警告说，如果美欧不停止对农产品出口的补贴，它们就不会考虑在降低制成品关税等问题上与美、欧达成协议。
（三）新加坡议题
新加坡议题包括贸易与投资、贸易与竞争、政府采购透明度和贸易便利四个内容，它是发达成员和发展中成员立场最为对立的领域。自从1996年WTO新加坡部长级会议起，欧盟、日本等发达成员就试图把它们列入谈判议程，而发展中成员对此明确反对。经过各方的艰苦谈判，直到2004年，成员方才同意将新加坡议题中的贸易便利化问题纳入多哈谈判框架协议，由于发展中成员的抵制，其他三个问题“在多哈回合期间，在WTO中不针对其开展旨在进行谈判的工作”。
发达成员和发展中成员之间在新加坡议题上存在巨大分歧。从本质上看，新加坡议题超出了贸易问题的范畴，因为它涉及投资、知识产权保护、竞争政策、政府采购、环境，甚至人权等领域。发达成员在以上领域占据明显优势，他们坚持将其列入议程，试图通过对这些议题的讨价还价来遏制发展中国家，并伺机取得对WTO体制的控制权。通过投资自由化、知识产权的高要求和劳工标准以及对发展中国家竞争政策的干预，可以使其更彻底地渗透到发展中国家的社会经济体制内，并在自身利益受损的时候，冠冕堂皇地实行保护主义，限制发展中国家产品进入他们的市场。发展中国家认为这些议题不属于WTO范畴，引入它们只能分散WTO的注意力，搁置发展中国家关心的农产品等贸易问题，加剧规则不公和义务负担失衡，使本国丧失促进经济发展的政策自主权。发达成员和发展中成员在新加坡议题上的重大分歧是导致多哈回合谈判西雅图会议和坎昆会议失败的重要原因。
三、多哈回合中止突显多边贸易体制的深层危机
（一）多边贸易体制的内在危机
1.多边贸易体制基本原则受到侵蚀
非歧视原则是多边贸易体制的首要基本原则，它通过最惠国待遇和国民待遇条款贯穿于WTO各项具体制度之中。非歧视原则要求WTO成员之间应在非歧视的基础上进行贸易，任何成员不得对运自或运至其他成员域内的产品、或其他成员的国民提供的服务、或给予的知识产权保护实施歧视或者差别待遇，使所有成员的国民在同样条件下进行贸易并能分享减少贸易壁垒带来的好处。
然而，非歧视原则却由于WTO自身规则上的自相矛盾而受到严重侵蚀。WTO把非歧视原则作为核心原则的同时却明确规定在特殊情况下允许歧视和偏离最惠国原则。这些特殊情况可以分成两类：一类是WTO允许特惠贸易协定（如区域贸易安排等）的建立，同时也确定了适用于其设立的规则，具体体现为GATT第24条。另一类是WTO允许发展中国家适用“特殊和差别待遇”主要体现在GATT第37条。
这些特例在使一些成员国因特惠贸易协定或“普惠制”而享受特殊优惠待遇的同时，却使其他成员国遭受了歧视。一方面，虽然特惠贸易协定是比最惠国待遇还要优惠的体制，但这种体制只限于特惠贸易协定内部成员之间，对外则具有明显的歧视性。被排除在特惠贸易协定之外的国家，遭受了关税同盟转移效应损失。同时，GATT第24允许的区域性贸易安排的存在，造成地区主义盛行，“这些区域性的联盟使人们产生了这样一种担心：世界经济已经分裂为同关贸总协定范围内的多边自由贸易相对立的贸易集团”另一方面，“普惠制”几乎不受规则的限制，由每个发达国家根据产品的选择、特惠的水平、以及对受惠人的选择酌情定夺。这显然对不能享受“普惠制”的国家是歧视性的。2005年1月WTO发表了以彼得•萨瑟兰为首的专家小组所作的咨询委员会报告——《WTO的未来》（即《萨瑟兰报告》）。
该报告对特惠贸易协定对非歧视原则的侵蚀表示忧虑。报告指出，GATT在马拉喀什让位给WTO以前，非歧视性原则已经严重受损。在各种特惠贸易协定错综复杂的情况下，最惠国待遇实际上已经不是WTO的原则，而是从“最惠国待遇”转变成了“最差国待遇”，基于最惠国待遇的关税率讽刺性地成为事实上条件最差的关税率。非歧视原则的退化使多边贸易体系中存在诸多混乱因素，增加了管理的困难和贸易的成本，与世界贸易组织促进自由贸易的宗旨相违背，对多边贸易体制的发展造成威胁。
公平贸易原则是WTO的又一项重要基本原则。它的主要内容是禁止成员国采用倾销或补贴等不公平贸易手段扰乱正常贸易的行为，并允许采取反倾销和反补贴的贸易补救措施，保证国际贸易在公平的基础上进行。公平贸易原则的初衷是为了促进公平的自由贸易，但是公平贸易原则在现实中已经逐渐沦为贸易保护主义者的保护伞。公平原则中的反倾销和反补贴措施被贸易保护主义者在“保护公平贸易”的借口下滥用，严重影响了自由贸易的发展。
例如，随着美国在世界贸易中的地位相对衰落，它对所谓的“公平贸易”问题日趋紧张。美国一直是国际反倾销的主要指控国，也是迄今为止国际反倾销案最多的国家，反倾销已经成为美国打着“公平贸易”的幌子推行战略贸易政策的重要工具。2000年美国通过了《2000年持续倾销和补贴抵消法》，目的是要大力提高美国企业反倾销的积极性，以国内立法的形式鼓励美国企业通过寻求贸易救济，排斥进口产品。美国等发达成员对“公平贸易”的关心还扩展到有关进口和出口公平竞争的整个新领域。在WTO新加坡部长会议中，以美国为首的发达国家成员在维护人权、保证公平竞争的借口下，坚持把贸易与高水平的劳动标准挂钩。从这个不明智的贸易道路走下去，美国贸易政策制订者将使世界贸易体制承担风险：要是任何事情都变成公平贸易问题，可能的结果将是大大缩小各国同意倾向规则的贸易体系的可能性。
2.缺乏较强的约束机制
从目前的情况看，WTO突出的危机是其约束力的缺失，以及这种缺失所导致的其权威性遭受侵蚀。现存的WTO章程并不是真正意义上的法律制度，在它的框架中，并不存在惩罚违背协定的外部强制性制度。在世界贸易体系中，实际义务的履行以及贸易争端的解决机制是建立在成员国之间违约报复威胁的基础上的，这种强制实施协议的机制在现实中运行的状况如何，对于单个国家来说，取决于该国在与贸易伙伴国的重复博弈中，违约的短期收益与报复的长期成本之间的权衡。如果博弈双方是对称的，即经济规模相等，博弈策略也相同，双方自然都害怕伙伴国的报复行为给自身带来的不利影响。如果两国是非对称的，它们之间的经济关系就有可能是单向依存的，依存于别国的一方，博弈策略是有限的，因此对主导方的报复行为更为担忧，而主导方则无需顾及对方的报复行为。因此，WTO的强制实施机制和争端解决机制，相对于发展中国家而言，对发达国家的约束力是非常有限的。
多边贸易体制缺乏约束机制导致美国等发达成员在世界贸易中大肆推行侵略性单边主义贸易政策。美国贸易法“301条款”、“特别301条款”和“超级301条款”就是这种单边主义政策的具体体现，根据这些条款，美国政府每年确定一份美国认为在实行“自由贸易”方面做得不够的国家名单，指出这些国家在哪些领域影响了美国市场或未对美国开放市场，然后在规定时间内通过谈判迫使它们同意采取开放措施，否则将对其进行报复，而不管这种谈判是否为WTO和其他条约所禁止。侵略性单边主义危害了多边主义，使发展中国家处于不利和被动的地位，损害了发展中国家的利益，降低了多边贸易体制的权威性和凝聚力，对多边贸易体制形成严重威胁。
3.决策机制和程序缺乏民主和透明度
从1959年开始，几乎所有的GATT决策均采用“协商一致”的方法。它的决策由所有成员国的代表通过“协商一致”的原则做出，每个成员国都有否决权。从表面上看，协商一致在一定程度上削弱了大国霸权，有利于发展中国家的加入和参与者，是一种民主公正的决策程序；但其实质却是为了防止发展中国家利用其成员数量优势结成联盟，从而在决策中与数量居劣势的发达国家抗衡，甚至占据主导。随着乌拉圭和多哈回合中一揽子承诺方式和互惠原则的重新抬头，发展中成员发现自己陷入了协商一致的困境：一方面，各项议程及其谈判结果直接影响自身利益；另一方面，就单个成员而言，由经济实力和国内市场规格所决定的谈判地位、能力和资源，无法与任何一个发达成员抗衡。“协商一致”的结果是众多发展中成员无法联合起来，只能眼看自己被关在主要成员把持的“绿屋会议”门外，最后在“协商”的名义下不得不接受自己根本没有参与的谈判成果。
“绿屋会议”制度集中体现了WTO决策机制的不透明和不民主。例如，在新加坡，大多数部长被拒在谈判大门之外，只有30个国家受邀参加整个会议期间都在运作的绿屋会议。当未被邀请的部长在非正式会议上被告知应接受一份其没有参与起草的宣言时非常气愤。在西雅图，绿屋会议再次贯穿始终，非加太集团和非洲集团的部长们对“闭门羹”感到愤怒，他们发表声明表示不会同意《宣言》，导致会议崩溃。在多哈，发展中国家在许多关键问题上的观点和立场不能被明确地反映在WTO的会议文件或宣言中，WTO秘书处也被指责缺乏中立性和在关键时刻为追求行政效率而牺牲发展中国家的利益。这些导致了众多发展中国家的极度愤怒和失望。当发达国家试图罔顾发展中国家利益强行推进谈判时，投反对票阻碍协议达成就成为发展中成员迫使发达国家让步的惟一途径。由此可见，决策机制的不民主和不透明影响着WTO成员国的团结，损害了发展中国家的利益，威胁着多边贸易体制的进程。
（二）多边贸易体制面临的外部挑战
1.全球经济失衡与贸易保护主义抬头
当前全球经济失衡主要表现在两个方面：一是美国巨额的经常账户逆差和迅速上升的净对外债务；另一方面是部分国家特别是部分亚洲国家大量的贸易顺差。美国经常账户逆差／GDP目前已经达到创纪录的6％左右，其绝对值相对于全球贸易盈余国贸易顺差总额的75％。经合组织预测，美国的经常账户赤字会继续上升，2006年将达近9000亿美元，即占美国GDP的6.7％。美国经常账户失衡对美国的贸易政策产生了重要影响。美国贸易政策发展历程清楚地表明，美元高估以及由此导致的巨额且不断增长的贸易赤字是美国保护主义抬头最准确的晴雨表。巨额经济账户不平衡和汇率失调把欧美的贸易政策推向危险的保护主义边缘。
欧美国家在国内保护主义利益集团的政治压力下，公然挑战多边贸易体制的自由贸易宗旨。美国2002年5月13日生效的新农业法规定10年内美国政府将提高农业补贴80％，并且扩大了可以接受补贴的产品范围，从而很有可能突破美国在乌拉圭回合最终文件中所承诺的农业综合支持量上限。在多哈回合农业谈判矛盾重重的情况下，美国单方面增加农业支持和补贴的做法，为多边贸易体制的发展设置了更多的障碍，遭到欧盟和发展中国家的一致反对。
2.区域主义对多边贸易体制构成严重威胁
在多边贸易体制的发展举步维艰的同时，区域主义却进入一个新的阶段。过去10多年中，全球双边和区域贸易协定激增，并且重叠交错，成为世界经济的显著特征之一。截止2006年3月，向WTO通报的区域性贸易协定已达340个，其中80％是近10年来缔结的。区域贸易安排在一定程度上促进了地区内部的贸易自由化，但是随着区域合作愈演愈烈，人们开始担忧区域主义将最终危及多边贸易体制。区域主义对多边贸易体制的影响主要体现为：（1）使多边贸易体制的非歧视原则受到损害。区域贸易安排在使区域内成员享受贸易优惠的同时，却使非成员遭受贸易歧视，尤其一些贸易量小的国家往往被排除在区域贸易安排之外，影响了世界贸易体系的平衡和稳定。（2）交错重叠的区域贸易协定增加了多边贸易体制的潜在成本。区域贸易安排通过各自的复杂关税规则、繁冗的原产地规则、以及各不相同且相互冲突的监管法规等，令全球市场进一步支离破碎，形成贾格迪什•巴格瓦蒂所谓的“意大利面碗”现象，导致全球贸易体系的复杂性和不稳定性。（3）区域主义会造成贸易转移问题，影响了多边贸易体制的公平，降低了世界经济的福利。贸易从签订区域贸易协定之前效率较高的国家转移到区域内效率较低的国家，巴格瓦蒂指出：“这就是造成地区主义与GATT原则和世界范围内较自由贸易的目的尖锐对立的原因。”（4）区域贸易谈判占用了大量的谈判资源，使一些国家特别是发展中国家无法对多边贸易谈判投入更多的财力物力。另外，美国等发达国家在多哈回合谈判中提出的要求由于损害了发展中国家的利益而屡次遭到反对，发达国家逐渐对推进多边谈判失去热情，转而把工作重点投入到区域贸易谈判上。例如，美国前贸易代表佐立克在坎昆会议失败后就曾经在《金融时报》上威胁，将把华盛顿的关注从多边协议转向与有意愿的国家间的双边协定。美国的这种态度表明，美国在战略上已经为未来多边贸易体制的可能失败做好了次佳的替代准备，同时如果WTO规则的改进不能满足美国的要求，区域主义将成为其新的武器。多边贸易体系中的欧美等主要角色给予区域主义优先考虑的倾向，令人担忧世界贸易制度重新倒向以欧、美、日三极为中心的贸易集团，从而使60年来为推动多边自由贸易体制所做的努力付诸东流。
四、结束语
从1947年签署关贸总协定至今，多边贸易体制走过了风风雨雨六十年，它在推动全球多边贸易自由化方面发挥了巨大的作用，极大程度地降低了世界贸易中的各种障碍，促进了经济全球化的发展，和世界人民福利水平的增加。但是多边贸易体制的进程并不是一帆风顺的，它不仅自身内在的缺陷，也受到国际经济环境的严重影响。多哈回合谈判的中止是多边贸易体制受到的重大挫折。但是现在是经济全球化时代，贸易自由化潮流不可逆转，谁也承担不起多哈回合失败的沉重代价。正如《华尔街日报》所指出的：“全球贸易谈判破裂的光明一面可能是，在贸易上相互依赖的各国可能会因此而警醒，从而通过加倍努力来达成妥协。”目前，美国、巴西等成员恢复多哈回合谈判的外交斡旋已经开始。20国协调组高层会议发表公报，对多哈回合谈判陷于中止状态深表遗憾，呼吁各方尽快恢复谈判，以促进全球经贸发展。恢复多哈回合谈判，挽救多边贸易体制，不仅需要对多边贸易体制自身机制进行改革和完善，也需要世界各国的共同努力，改善全球经济失衡状态，抑制贸易保持主义，维护多边贸易体制和货币体制对区域协定的管理。
责任编辑：王萍
来源：中国社会科学网
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