2012-07-31 作者：记者 阳建 王宗凯/华盛顿报道 来源：经济参考报
随着人口老龄化，很多国家都面临着养老金管理和保值增值方面的巨大压力，延迟退休正成为许多国家应对挑战的主要举措之一。目前，中国在退休年限及养老金管理上也面临着新的形势和新的挑战。为此，让我们看看美国是如何构建养老金体系的？政府、雇主及个人又是如何共同承担责任，提高保障水平的？他们在养老金提取率和缺口不断上升的情况下，又是如何酝酿延迟退休等调整措施的？他们的一些举措对中国在这方面的改革或许不无启发。
避免政府大包大揽 强调各方共同担责
美国在构建养老金体系时，强调政府、雇主及个人共同承担责任，提高保障水平。经过70余年的发展与完善，美国养老金体系形成了政府与市场混合管理下的强制社保、雇主年金与个人退休账户三大支柱，具备覆盖面宽、民众参与度高、管理有序、投资规范等特征，是美国保障民生与社会和谐的稳定器。
政府社保提供基础保障
美国养老金体系最基础的部分是政府强制实施的社会保障计划，即退休、遗属及残障保险制度。该计划的主要资金来源是强制征收薪资税(也称为社会保障税)形成的联邦社保信托基金，由美国财政部的基金专户保存，用以保障退休、遗属和伤残人士的最基本的生活需要。该计划向全社会提供基本的退休生活保障，覆盖了全美96%的就业人口，是美国目前养老金体系中覆盖面最广、最基础的养老保障制度。
社会保障税约占社会保障计划资金总额的85%，征收税率为雇主和雇员各负担薪水的6.2%，自雇人员为12.4%。此外，对社会保障给付收入本身的课税以及财政部一般资金和社会保障资金的投资收益也归入社会保障计划。
到2009年，美国联邦社保信托基金缴费的就业人口为1.56亿人，几乎包括了所有美国成年公民；养老金领取人数为5200万(退休者3600万，遗属600万，残疾人1000万)；到2009年底，美国联邦社保信托基金历年滚存结余高达2.54万亿美元，占全球基本养老保险基金累计余额5.6万亿美元的近一半。
美国社会保障计划的资金筹集方式采用现收现付制模式，1983年以来也有部分采用积累制模式。一般来说，工人只要达到最低退休年龄62岁(法定退休年龄为65岁)，缴纳社会保障税至少10年以上，积累社保积分达到40分，就可以申请领取社会保障给付。其充分体现了社会保障给付收入的再分配功能，对于低收入者提供较高的替代率，对于高收入者则替代率较低。
雇主年金享受税收优惠
除了强制社保这一基石，雇主(政府或企业)发起、带有福利性质的退休金计划则构成了美国养老保障体系中的第二支柱，也被称为雇主年金计划。雇主年金计划分为两个方面，一是公共部门养老金计划，即联邦、州和地方政府为其雇员提供的各种养老金计划；二是雇主养老金计划，即企业和一些非营利组织为其雇员提供的私人养老金计划。
公共部门养老金计划主要包括三个部分：联邦政府文职雇员退休金计划，覆盖了约300万文职雇员；联邦军职退休计划，由国防部管理，覆盖了约300万军职人员；州和地方政府的养老计划，覆盖了1300万的州及地方政府公务员。
雇主发起的私人养老金计划具有法律强制性，美国规定几乎所有企业都需为雇员建立养老金计划。该类养老金计划的主要特征是雇主资助、个人自愿、政府给予税收优惠，也称为企业年金。
其中，401(K)计划最具代表性，这是一种只应用于私人公司的延后课税的退休金账户计划。劳工可依个人需求自愿选择政府核准过的个人退休金计划。该计划由劳工雇主申请设立后，雇员每月将薪资的l%一15%拨付至退休金账户，公司也将拨付部分资金至每位在职雇员的账户。
美国政府对401(K)账户基金提供税收优惠：该账户年存款额不超过1.05万美元时可延期纳税；员工和公司存入账户的资金从税前收入中扣除，无需缴纳所得税；账户基金投资收益也无需缴税；只有等雇员达到法定退休年龄，开始从账户中取款时才缴税。
401(K)账户实际上起到了延迟纳税的优惠政策的作用，同时还具有可转移性和便携性。雇员在离职时可将账户金额转往一个金融机构或新公司的401(K)账户，使得个人可以通过长期投资获得收益和养老保障。相对于其他类型的私人养老金，401(K)计划推出后的参与人数不断增加，截至2010年年底，401(K)计划资产总额约为3.1万亿美元，占美国养老金总额的17%左右。
个人退休账户灵活自由
个人自行管理的个人退休账户(IRAs)是一种由联邦政府通过提供税收优惠而发起、个人自愿参与的补充养老金计划。该账户具有双重角色：一是鼓励没有被雇主养老金计划覆盖的雇员通过私人金融机构建立税收递延的退休储蓄账户；二是准许退休人员和变换工作的雇员把其以前积累的雇主养老金计划资产转存至个人退休账户，以便于继续积累退休储蓄资产。因此，个人退休账户既为雇员继续保存其雇主养老金计划资产提供了一种渠道，同时其自身也是一种可累积养老储蓄的工具。
美国的个人退休账户大致分为以下三种类型：
一是传统型个人退休账户。该类型账户是依据雇员收入情况，决定存入此账户的缴费全部或部分在当前应税收入中予以扣除，缴费金额和投资收益可延期缴税。由于雇员退休时的税率等级较低，个人退休账户享有延迟纳税和低税率的双重优惠。传统型个人退休账户可由个人单独设立，也可由企业代为设立，但必须由个人委托符合条件的第三方金融机构管理账户。
美国税法规定，雇员参加个人退休账户必须满足两个条件，即雇员当年有应税收入且年龄不超过70.5岁。因此，个人退休账户的覆盖范围相当广泛，无论是否是自雇者，是否已经参加雇主养老金计划，只要符合上述条件都可以参加。
二是小企业个人退休账户。对于这种雇主发起的个人退休账户，雇主必须进行匹配缴费且缴费立即属于雇员所有，不附带任何条件和时间表。此举简化了监管程序，降低了退休账户的管理成本。
三是罗斯型个人退休账户。该类型个人退休账户以税后收入缴费，但投资收益在取现时免税。纳税人收入必须低于一定的限额才能建立罗斯型个人退休账户，年度缴费限额与传统型个人退休账户一致。同时，罗斯型个人退休账户对年龄超过50岁的参与者建立了“追缴机制“并且在年龄超过70.5岁之后还可继续缴费。其他类型个人退休账户持有人可在满足一定的条件下，将其账户的部分或全部资产转移至罗斯型个人退休账户。
经过多年发展，个人退休账户已成长为美国养老金体系的最大支柱，其诞生和发展顺应了美国劳动力市场变化和经济结构转型的大趋势，扩大了美国养老储蓄计划的覆盖面，降低了政府养老负担，同时有力地推动了美国资本市场发展。
总体而言，美国社保制度的理念尽管是养老具有公益性，但不能由政府包揽一切，而是政府、雇主和个人的共同责任。政府保障计划的基本职能是确保绝大多数老年人的基本生活需要，而要想获得更高的保障水平，必须依靠雇主和个人的进一步努力。
保值增值难填缺口 延迟退休提上日程
在西方发达国家中，美国人口结构相对较为年轻，且保持较为稳定的增长态势。但尽管拥有人口结构优势和较为完整的政策体系，以及保值增值的成功经验，在近年来经济增长缓慢与人口老龄化的双重背景下，美国也与其他国家一样，养老金提取率和缺口在不断上升，不得不酝酿延迟退休等调整措施，从而激起了社会的广泛争议。
政府社保重保值
防范风险与保障收益是所有投资均需面对的一对矛盾。由于管理主体和风险承受能力不同，美国养老资金三驾马车中的联邦社保基金重在保值，而雇主年金和个人养老账户基金的投资更为多元化，投资目标重在增值。
联邦社保基金是养老金的最后一道屏障，风险承受能力弱，必须以保值为首要目的。美国《社会保障法》和《国家税收法》规定，联邦社保基金的投资运作要坚持四项原则：一是不得干预私人经济；二是只投资安全可靠的金融工具；三是保证联邦社保基金在美国财政部其他金融交易中的中立性；四是主管人的投资和管理决定应坚持审慎原则。
基于以上原则，美国联邦社保基金主要投资安全性较高的政府债券，如财政部发行的短期国库券和长期债券，房利美和房地美等政府支持企业发行的抵押贷款支持证券。这种投资方式在保证了名义资产价值不会损失的同时也充分保证了资金流动性。
此外，法律还规定美国财政部长要对社保基金的投资负全责，投资数据必须按月公布。尽管这笔资金的主管人是财政部长，但独立于联邦政府财政预算，财政部在安排预算时无权挪用社保基金。
美国联邦社保基金的可持续性主要是靠不断上升的薪资税缴费率采支撑，而缴费率已从1939年的2%上升至目前的12.4%，预计到2030年则需上升至16.83%，到2078年则需达到19.29%，才能保持收支平衡。
私人养老重增值
与联邦社保基金相比，个人退休账户和40l(K)账户等私人养老金投资形式则更为多样化，且风险容忍度相对较高。联邦政府养老金计划中，股票资产仪占9%，而地方政府及企业雇主发起的养老基金则大多投向股市。
个人退休账户与40l(K)账户的所有人具有完全的投资自由度并承担投资风险，可委托金融机构投资于银行存款、共同基金、人寿年金以及股票、债券等产品。2000年至今，个人退休账户的资产配置结构相对较为稳定。截至2009年末，个人退休账户对共同基金、证券经纪账户、银行存款和年金的投资比例分别为46%、36%、lO%和7%。
在过去的10年中，美国股市经历了2001年的“互联网泡沫”和2008年的金融危机，除了股票市值波动对个人退休的资产结构有一定的影响外，计划参与者并没有大规模地改变资产配置结构。
在401(K)计划的资产配置中，股票型基金占比最大。2009年，401.(K)计划中41%的计划资产用于投资股票型基金，9%投资于股票，45%是平衡型或偏债型的基金，只有5%是货币基金。
虽然金融危机造成美国养老金投资短期出现较大亏损，但其总体损失比例仍低于资本市场调整幅度，这得益于美国养老金资产的多元化投资策略以及法律法规体系和监管体系比较健全。
私人养老金是美国资本市场重要的资金来源，其长期性、规模性和规范性推动了美国资本市场的稳定健康发展。同时，美国功能完善和制度健全的资本市场为养老金提供了适宜长期投资的环境，促进了养老金资产规模的持续增长。
延迟退休引争议
美国法定退休年龄为65岁，但对个人而言并没有硬性的退休年龄，而是根据个人选择实行弹性退休制度，雇员只要工作满10年、年满62周岁就可以领取养老金。不过，提前退休比正常退休领取的养老金要少，而推迟退休则可以获得奖励，但有补偿奖励的最迟退休年龄不得高于70岁。
虽然弹性退休足够灵活，但随着美国经济长期增长缓慢，人均寿命大大延长以及人口老龄化越来越严重，美国的养老金提取率与缺口不断上升。与此同时，美国政府还面临着巨大的财政紧缩任务，而养老金作为美国联邦政府预算中最大的支出项目，占比达到1/3。据美国政府估算，美国社保资金仅能支持在未来20年内全额支付社会保障福利，20年后将只能支付75%的养老金。
为应对养老金体系面临的挑战，美国相关部门不得不酝酿进一步推迟退休年龄。美国最大的保险公司国际集团总裁罗伯特·本默切6月初就曾建议将美国人的退休年龄推迟到七八十岁。因为推迟退休不仅可以让雇员延长缴纳养老保险的时间，从而扩大养老金账户的资金池，还可以变相减少支取养老金的时间，缓解资金缺口压力。
目前，美国国内就退休制度调整共有两种建议，分别是将法定退休年龄推迟到68岁和70岁。经过测算，这两项措施分别可为美国社保资金减少18%和44%的缺口。而有关延迟退休的表态引发了美国各界的热议。
调查显示，大多数美国人特别是白领阶层愿意延迟退休。一方面，他们认为五六十岁仍然是一个经验丰富、精力充足的年龄，可以攒更多的储蓄；另一方面，当前经济形势不好，延迟退休可以获得更高的退休金。另据美国调查机构盖洛普最新发布的数据，在过去15年内，美国人预期自己退休的年龄已从60岁提高至67岁。
然而，关于延迟退休的讨论也激起了美国民众和社会的诸多反对，认为延迟退休会改变美国的就业市场结构，加大本已严重的年轻人就业压力，出现老人与年轻人“争饭碗”的情况。目前，美国65岁以上人群的失业率是6.2%，而20岁至24岁年轻人的失业率则超过50%。
美国劳工部公布，自金融危机以来，美国55岁以上的就业人口增加了310万，因此如果就业岗位不增加，延迟退休就意味着减少了年轻人的就业机会。那些现在20多岁的年轻人在10年后会发现，那些本该退休的老年工作者已经占据了他们本该拥有的大量工作岗位。
