缩小南北差距：意大利的成效与经验

信息来自：http://cks.mof.gov.cn · 作者：李蔚 · 日期：02-05-2014

2014-02-28

意大利是发达国家中区域经济差异最突出的。罗马以南30公里外与东部佩斯卡拉的连线，成为意大利发达的北方和落后的南方的分界线。在意大利工业化进程中，北部一直遥遥领先，南北地区经济差距明显。50年代末，北方的伦巴第和皮蒙特两个大区共计1125万人，占全国总人口的22.4%，而它们却占全国纺织业就业人口的66%，冶金业就业人口的57%，机器制造业就业人口的56%，化学工业就业人口的54%。与此相反，意大利南方共有人口1850万人，占总人口的38%，却只占全国纺织就业人口的5%，冶金业就业人口的8%，机器制造业就业人口的8%，化学工业就业人口的7%。在佛罗伦萨以北，工人总数超过1.5万人的市有29个，而在佛罗伦萨以南只有4个。意大利南方占全国领土比重40%，人口比重38%，这样大面积的欠发达地区是其他发达国家所没有的，给意大利造成严重的经济政治和社会问题。为了促进了南北区域经济的协调，从1950年开始，意大利政府对南方进行了大规模有计划的开发扶持，至今已投入了大量资金，完成了上千个项目，取得了显著的成效，也有一些挫折与失误，其中的经验教训值得我们认真研究和总结。

开发南方的主要情况

1950年8月，意大利颁布第646号法律，决定成立“南方公共事业特别工程基金局”，简称“南方基金局”。根据法律规定，南方基金局的活动为期15年，创办基金为1万亿里拉，相当于当年意大利全国国民收入的10%。它所干预的地域面积达13万平方公里，占全国领土的43.3%。除干预南方的8个大区外，还包括与南方8个大区接壤的拉齐奥大区、玛尔凯大区的部分地区和属于托斯卡纳大区的岛屿。自1950年以来，意大利为开发南方颁布了20多个法律，在不同阶段为促进南方的工业化进程采取了不同措施。

（一）第一阶段（1950-1957年）

这一阶段国家对南方的特别干预主要在两个方面:一是进行土地改革，没收或收买大庄园主的土地，分给无地或少地的农民，以缓和当时南方尖锐的阶级和社会矛盾；二是大规模修建基础设施，为今后工业发展创造一个有利的环境。第一阶段可称为工业化准备阶段。

1950-1955年，南方基金局用于基础设施建设投资达4677亿里拉（按当年价格计算，下同），占整个基金局同期总投资的82.5%。

（二）第二阶段（1958—1975年）

自1958年开始，意大利政府对南方特别干预政策的重点从大规模兴建基础设施转向大力促进该地区的工业发展。政府首先在南方建设“工业发展区”。工业发展区的基本建设任务由开发公司承包，南方基金局为之提供所需资金的85%。为了吸引企业到工业发展区投资设厂，政府制定了一系列措施，其中包括：①对南方新办工厂给予10年免征利润税的优待（当时利润税率为2836%），厂房建设经费由政府补贴25%，购置机器设备由政府补贴10%（如果从南方部门购置设备，补贴增加到20%），政府还为新建企业投资提供70%以上的优惠贷款。②中央政府将其采购总额的30%用于南方。③法律规定，国家参与制企业必须把它们工业投资总额的40%和新建工业企业投资的60%投向南方。④为了提高企业的管理水平和技术水平，1965年南方基金局创建了南方职业培训和研究中心。在这一系列优惠政策的吸引下，1959-1963年南方第一次出现工业投资高潮。工业投资的72.9%为冶金和石油化工业所吸收。绝大多数新建工厂属于国家参与制企业。1965年第717号法律、1967年颁布的第1522号共和国总统令和1971年第853号法律，延长了南方基金局的活动年限，进一步放宽了政府对南方工业企业的优惠条件。第853号法律规定，1971-1975年国家对固定资本投资在1-15亿里拉的企业的创建、改造或设备更新提供所需资金35%的补贴（以提供设备、原料和半成品为主，对人烟稀少地区企业的补贴达45%）；对固定资本投资在15-50亿里拉的企业提供所需资金15-20%的补贴，35-50%的优惠贷款；规定国家参与制企业新建工厂投资的80%和工业投资总额的60%必须投向南方。第853号法律使南方出现第二次工业投资高潮。如以1960年南方工业投资额为100的话，1968年为82.3，而1974年猛增到226.5。第二次工业投资高潮主要涉及钢铁部门、机械和电子部门、初级化学部门，仍然是国家参与制企业一马当先。

（三）第三阶段（1976-1984年）

1973年石油冲击以后，南方许多大型企业陷入危机。西欧其他国家和意大利北方的经济衰退，致使许多意大利南方劳工返回家乡，进一步加剧了南方的失业压力。为了降低失业率，保证南方经济的进一步发展，第三阶段意大利政府对南方进行特别干预的重点是发展中小企业，解决失业问题。1976年5月2日颁布的第183号法律规定，改革以往单纯依靠大企业来促进南方工业化的做法，拨款18.2万亿里拉用于发展中小企业。法律规定，对于南方兴建新企业、扩建和改造老企业给予占固定资本投资40%的优惠贷款，利率为普通利率的30%，贷款期限为15年（新建企业）和10年（其他项目）。上述企业还可以从政府得到投资补贴。675号法律规定，对于更新设备和进行结构改造的企业给予占投资总额70%的优惠贷款，期限为15年；同时70年代中期成立的南方金融租赁公司专门向该地区中小企业优惠出租先进技术设备和生产流水线。1976-1984年，国家对南方特别干预共拨款34万亿里拉。

（四）第四阶段（1985年以来）

南方基金局自1950年成立后，曾6次延长活动年限。1984年7月31日在南方基金局活动年限再次到期时，政府有关继续延长南方基金局活动年限的法案，被众议院驳回。1984年8月6日颁布共和国总统令，宣布清算南方基金局。南方基金局清算后，取而代之的是南方发展促进公司和其他机构。与南方基金局不同的是，南方发展促进公司具有法人地位，是公私合营企业，其资金来源包括三个方面：一是南方经济开发银行、西西里工业投资银行和撒丁工业信贷银行的捐款。二是南方农业投资公司、南方投资公司、南方新建企业投资公司、南方销售投资公司等私营公司的入股。三是南方发展资助局、南方职业培训和研究中心、南方发展协会等公有机构的入股。

清算南方基金局以及由南方发展促进公司承担原南方基金局职责，标志着意大利政府对南方的干预开始向综合性和常规性转变，更加注重从整个投资环境的营造方面来加强对南方经济的宏观调节。1986年3月1日颁布的第64号法律明确规定了新的干预目标，即促进落后地区经济社会的平衡发展，促进、保护和发展生产，推动技术革新，继续发展基础设施和服务设施，保证劳动力特别是青年人的就业。第64号法律还规定增加对南方科学技术研究的优惠和补贴。

例如，法律规定：新建和扩建的研究所可享受所需资金50%的投资补贴，拥有15个雇员以上的研究所均有资格享受补贴；直接为生产服务的新建研究单位可享受相当于投资80%的补贴。第64号法律还规定，继续贯彻有关减少南方企业增值税的规定，用于再投资的利润一律免除地方所得税，新建工厂可在10年内免缴全部法人所得税。

1992年颁布的第488号法律规定，增加拨款23.8万亿里拉，其中13.8万亿用于完成第64号法律遗留项目，10万亿里拉用于开发具有战略意义的生产项目。

政策成效与经验教训

从政策实施的实际效果来看，意大利政府的“南方发展计划”取得了显著的成绩。从1951－1985年，南方农业就业人口的比重，从57％降到18.7％；服务业的从业人员，占总人口的比例上升到57.1％，产业结构趋于合理；公路增加了两倍多，铁路基本实现电气化；按不变价计算，人均产值增加了3倍，人们的生活水平大大提高。但总体上看，意大利经济发展“北强南弱”的格局并没有得到完全的纠正。据意大利国家统计局发布的2006年度报告指出，在南部的坎帕尼亚、普利亚等大区和撒丁岛、西西里岛等地，超过四分之一的学生念完初中就辍学。南部地区的失业率为34.3%，大大高于北部，南部地区15岁至24岁年轻人的就业率只有北部地区的三分之一。意大利南部地区集中了该国70%的贫困家庭，5%的人口无法获取足够的食物，平均收入仅为北部地区的75%。北部伦巴第大区的家庭平均年收入为3.2万欧元，比西西里岛的家庭平均年收入多1.1万欧元。进入21世纪后，一些北部大区的议员还在鼓吹组成“北部联盟”，提议要将南方的发展从国家的整体计划中排除出去。南北方在经济和社会发展中的认识仍然不统一，对于彼此的不信任感依然较强，从根本上解决南北方发展的差距问题依然任重道远。

意大利在开发南方的长期过程中取得的主要经验：一是国家的区域经济政策以市场运行规划为基础，着重对落后地区的交通、通讯外部环境的改善，以经济手段为主，行政手段为辅；二是运用财政手段为主，通过财政拨款、财政转移，结合税收优惠进行，重视对技术水平的提高；三是设立专门的区域经济发展机构，注意协调中央与地方政府的关系，发挥地方政府的积极性；四是以立法的形式保证区域政策的实施，保持政策的连贯性，政策具有硬约束。

意大利的开发南方政策也有不少失误与挫折：

（一）急功近利的思想有碍南方经济的长期稳定发展

一些政策制定者认为，只要在南方建设几个大型重化工厂，就可以迅速提高南方的工业化水平。资本密集型重化工业的兴建确实在短期内较快改变了南方的某些工业指标，但这类工业的发展并未为失业严重的南方增加足够的就业机会。另外，由于国家对这些新建工厂从原料、设备到产品销售都提供了优惠条件，忽视了对本地原有中小企业的帮助和支持，从而使许多中小企业因缺乏技术、资金和原料而受挫。外来企业由于缺乏大批中小企业的协作配合，也就变成了“沙漠中的教堂”（好看而无用）。1973年以后由于种种原因，南方大型企业陷入困境，变成了国家财政的一个沉重包袱。当时，还有一些人认为，南方人到北方工业发达地区劳动赚钱，不仅是提高收入、拉平南北人均收入水平最便捷的途径，而且可以为政府节省大量财政补贴。因此，南方劳动力北上得到了鼓励。对劳动力过剩的地方，或自然条件非常恶劣的地方，“向外移民”确实是改变人均收入的一种好办法。但是，在大范围长时间出现大批量向外移民的做法并不可取，不仅是因为它掩盖了一个事实，即南方为北方花钱培养了大批廉价劳动力，更重要的是，由于大批移民，降低了南方劳动力供应的质量，反而有碍于外部资本南下，最终影响了南方工业的长期稳定发展。

（二）早期单纯用行政命令的手段违背了经济规律

意大利政府在扶持南方经济发展的初期，主要是通过行政命令的方式，规定新增资本的投资主要集中于南方，指示大型企业必须到南方投资办厂。仅仅靠政府的强行行政命令，以“拉郎配”的形式促成的外来投资，因为整体环境的不配套，使企业的经营很快就陷入困境。一些北方来的大型企业不仅没有解决南方的问题，反倒自身变成了国家的沉重包袱。这样不仅使本来支持南方发展计划的企业家和政府人士心寒，而且也成为其它人批评政府的口实。给老百姓的印象也是南方发展计划成为一小撮官员和黑心的企业家中饱私囊的途径，转而对其持反对态度。

（三）在改善社会环境、提高人口素质等方面力度不够

意大利政府为吸引资金投向南方，制定了许多优惠政策，但由于社会环境秩序的治理不力，社会安全问题成为制约南方开发的瓶颈之一。南部地区广泛存在的黑社会组织以及与之相适应的腐败文化极大地增加了经济发展的成本。

有报告指出，黑手党等犯罪集团在南部地区的“广泛存在”导致当地的企业和其他生产活动部门的产值每年减少75亿欧元，约占该地区生产总值的企业生产营业额3.1％。南方的教育，特别是中等职业教育比北方差得多，这明显有碍于创业精神的培养。这些因素使大部分外部资本望而却步。

（四）对支持技术革新和先进第三产业的发展重视不够

尽管政府下了大力气在南方新建了10个工业区，但和北方相比，并不具有比较优势。而南方自然雄奇的自然环境和绮丽风光，却是推动旅游业发展的绝佳资源。如果充分加以开发利用，带动相关的现代服务业和现代农业发展，完全可以实现在不增加大量投资的情况下促进经济的高速发展。然而政府在这方面做得很不够。

启示与借鉴

（一）地区发展不平衡既是经济社会问题，也是政治问题

意大利实现民族统一，成为独立国家，经历了一个极不寻常的历史岁月。但在实现国家统一一百多年、已进入发达国家之列之后，却仍有极端分子借口南方落后，成立政党，要分裂国家。可见地区发展不平衡，不仅会影响整个国民经济的发展步伐，还可能引发社会和政治问题，甚至会影响国家的统一。因此，不可掉以轻心，要引以为戒。

（二）解决地区发展不平衡问题，政府要知难而进，要有打持久战的准备

从意大利开发南方的经验教训来看，促进落后地区的发展是个复杂的综合性工程，它不仅涉及经济方面，而且还涉及社会环境的改善、人口素质的提高、传统观念的改变，这不是一朝一夕能够奏效的。在推进的过程中，落后地区会埋怨政府对其不重视，干预不得力；发达地区会指责政府拿走的多，给予的少。各界往往对政府的有关举措品头论足，而给予肯定的则不多。因此，政府必须在各种意见面前保持清醒的头脑，避免急功近利的做法，长期坚持不懈地推动。

（三）工业化城镇化是改变落后地区面貌的必要途径

在工业相对薄弱、但富有发展潜力的地方建立“增长中心”，以带动周围地区的经济发展，缩小落后地区面积。“增长中心”应选择在中等城市，这是因为：与小城市相比，中等城市有一定的经济基础，建设成本和风险相对较低；与大城市相比，中等城市发展余地大，建设“增长中心”不会出现过度集中的弊端；中等城市本身发展潜力较大。应集中力量支持和刺激“增长中心”的发展，使其尽快在工业发展、技术革新、教育培训、信息服务等方面成为周围地区的“带头人”。意大利的教训提醒我们，发展工业特别是大型重工业不是欠发达地区发展经济的唯一途径，发展第三产业特别是先进的第三产业也是重要的经济增长点。落后地区的发展不应该是发达地区发展过程的简单复制，而应立足当地优势，突出特色，因地制宜，根据自身的资源和经济条件，走适合自己的发展道路。要重视中小企业的发展。在中小企业比较活跃的地区，应把支持政策重点放在促进中小企业专业化生产和社会化服务系统的建设上。

（四）落后地区的发展，要重视创新，走出自己的特色

落后地区绝不能重复“村村点火、户户冒烟”、“先污染、后治理”的发展模式，不能成为发达地区高污染、高能耗企业的转嫁地，更不能走掠夺式开发矿产资源的道路，而是要向先进科技要生产力，要从地方生态资源脆弱的实际出发，走低耗能、少污染、可持续的发展道路，这样才有可能实现后来居上。

（五）营造一个适合经济发展的安全环境至关重要

意大利的经验告诉我们，只有维护社会稳定，消除腐败，提高政府干预的效率，才能发展经济，构建和谐社会。要改变欠发达地区的面貌，既要重视“硬环境”的建设，更要重视“软环境”的改造。

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