2011-08-02    
　　摘要：本文研究、分析了国外教育支出占GDP的比重、教育支出占财政支出的比重、教育经费中私费负担与政府拨款所占的比例。文中整理的主要是2004年、2005年的资料，数据主要来源于OECD网站。同时，本文结合中国实际，对如何提高教育经费占GDP的比重，提出了五项政策建议。
 　　
一、教育支出占GDP的比重
 
　　国外教育经费来源通常包括两方面：一是政府拨款，亦即“财政性教育拨款”；二是私人出资（含家庭投入和非政府性组织捐助等，以下统称为“私费”）。即使在发达国家，基础教育阶段的私费也占一定比重。
 
　　总体而言，OECD国家的财政性教育拨款占GDP的比重因教育政策不同而异。从平均水平看，2005年、2004年OECD国家的政府性教育拨款占各国GDP的比重均为5.0%。按2005年数据，财政性拨款占GDP比重超过4.5%的有：美国（4.8）、加拿大（4.7）、墨西哥（5.3）、英国（5.0）、荷兰（4.6）、丹麦（6.8）、法国（5.6）、波兰（5.4）、新西兰（5.2）1但也有些国家的财政性拨款低于4.0%，其中，日本为3.4%、斯洛伐克为3.7%。而非OECD国家财政性拨款占GDP比重通常较低，如智利为3.0%，俄罗斯为3.8%（见表1）。
 
据我们分析，决定各国财政性教育拨款占GDP比重的因素主要有：
 
　　（1）基础教育的普及政策（指高中教育是否纳入普及范围）和城乡教育的均等化程度。通常，城乡教育的均等化程度越高，政府拨款水平也就越高。
 
　　（2）后中等教育政策，亦即高等教育以外的中等后教育的政策。由于这部分人数量多，因而，政府是否能为之提供教育、是否采取免费政策，对公共教育拨款的影响很大。
 
　　（3）高等教育财政政策，尤其是公共与私人的成本分担政策。例如，日本虽然公立大学发达，但采用成本由家庭负担的政策，因而政府对大学拨款不多，财政性拨款占GDP的比重维持在3.4%的较低水平上。美国的教育支出虽然占GDP的7.1%，但政府性拨款仅为4.8%，这与他们采用广泛吸纳外籍学生，并实行较高的收费政策有关。而法国虽然高等教育毛入学率属于中等水平，但由于采用大学生学费政府包干的政策，因而财政性拨款占GDP的比重达到5.6%，在欧洲国家中，这一拨款水平也是较高的（详见表1）。
 
　　二、财政性教育支出占一般政府支出的比重
 
　　针对西方各国财政支出口径的差异，这里按“一般政府支出”统计。按OECD统计口径，一般政府支出指按国民经济核算概念的一般政府部门（政府部门和公益性代理机构）的总支出，包括中央政府支出和地方政府支出，但不包括社保基金支出。在中国，部分财政资金是用于补充社保基金的，因而支出口径大于西方。
 
　　从部分西方国家财政性教育拨款占一般政府支出比重看，2005年OECD国家平均为13%。在所收集的15个国家的数据中，排在前面的是墨西哥（23.4）、新西兰（19.4）、丹麦（15.5）和韩国（15.3），而排在后面的有意大利（9.3）、德国（9.7）和日本（9.5）。财政性教育拨款比重占GDP的比重与国家的“福利化”程度有关。例如，欧洲和日本政府承担的“福利化”支出项目较多，公共支出的总量大，因而财政性教育支出的比重相对较低，而墨西哥则相反。
 
　　在过去的十年里，国家教育拨款占一般政府支出比重总体上呈稳定缓慢上升态势。一是在统计的15个OECD国家中，该指标平均值由11.9%上升到13%，其中有13个国家的教育拨款比例上升，或维持原水平，只有法国、美国是下降的；二是加拿大、法、德、日、英、墨西哥、西班牙等9国的教育拨款占一般政府支出比重的上下浮动不超过1%，呈现出惊人的稳定性（表2）。

        基础教育拨款属于多级政府共同职能，西方国家通常采用中央、州（地区）和县市（地方）多级政府共同拨款的体制来体现各级教育职能，2005年各国分担比率见表3。
 
　　由表3可以发现，在财政转移支付前，OECD国家中央、州和地方三级政府的分担比例平均为46.5：27.5：27.1，这说明中央政府是教育经费的主要提供者。在教育经费的分担上，西方国家主要采用以下两种方式：一种是中央财政通过一般转移支付扩大地方支出基数，再由地方财政拨款给教育机构。这部分钱不属于中央政府的教育支出，而属于地方的教育支出。表3中“转移支付前”与“转移支付后”地方财政性教育拨款比重的差异主要由此引起。另一种是中央财政的教育专项拨款，虽然它通过层层分配而用于学校，但计入中央政府支出。经转移支付调整后OECD国家中央、州和地方三级政府的分担比例为31.2：28.8：41.0，因而，教育财政体制属于以县市政府为主。
 
　　表3也表明，各国在中央与地方政府在基础教育职能划分上存在较大差异，而这又与中央财政的教育经费集中程度有关。其中，美国、德国、日本、俄罗斯、韩国以中央对州和地方以一般转移支付为主，各类学校的经费主要由州和地方政府供给。美国联邦政府的作用是平衡地区间财力，一般转移支付后不再对中小学下达专项，而新西兰、法国、意大利的基础教育则采用经费以中央拨款为主、委托县市办学的模式。
 
　　三、对教育经费两大来源结构的分析
 
通过对教育经费的两大来源，即公共财政拨款与私费负担的比例分析，我们发现从1995年到2005年的10年间，OECDl5个国家总体上呈现私费比重上升，政府拨款比重下降的态势（详见表4）。
 
从OECD15国的平均数看，1995年私费占全部教育支出的15.6%，而2000年增加到16.7%，2005年又增加到19.0%。其中，除荷兰教育的私费负担占全部教育支出的比重由9.8%降到8.6%外，其余均呈上升趋势，其中，美国私费负担比重由29.0%提高到32.7%。私费比重上升并非意味着政府的义务教育政策变动，而是政府在扩大高等教育规模的同时，对就读于高校的大学生提高了收费。
 
　　四、对提高中国教育支出占GDP比重的建议
 
　　据2008年底全国财政工作会议资料，2008年中央财政教育支出预计达到1581.8亿元。按此推算，2008年财政性教育支出占GDP的比重将超过3%。但这一比重与OECDl5国平均比重5%相比，仍有较大差距。造成这一问题的原因比较复杂，主要有：
 
　　1.中国的财政收入比重不高。对此，我们用一个简单公式来说明财政支出占GDP比重、教育支出占GDP比重与教育支出占财政支出的比重三者的关系：Er=Gr*R（其中：Er为教育支出占GDP的比重；Cr为财政支出占GDP的比重；R为教育支出占财政支出的比重）。
 
　　公式表明，教育支出占GDP的比重取决于财政支出占GDP的比重与教育支出占财政支出的比重两个因素，其中财政支出比重是决定因素。一般而言，教育支出占财政支出的比重在10～14%间较合理（OECD国家平均13.2%），过高则会影响农业、国防和公检法等支出，甚至危及社会稳定。2008年中国教育支出占全部财政支出比重达14.9%，若按西方同口径计算（扣除社保资金）则超过15.5%。这表明各级政府在教育投入上是努力的。而表2表明，凡是教育支出占GDP比重较高的国家，财政收入占GDP的比重都超过或接近35%。
 
　　虽然近年来中国仅财政收入增长很快，但财政收入占GDP的比重较低，即使是快速增长的2007年，财政收入占GDP的比重也仅为20.68%。若按教育拨款占GDP的4%要求，则全国应有1/5财政收入用于教育。这几乎是不可能的。因此，提高财政性教育支出比重的根本路径，应当是提高财政收入占GDP的比重。但是，这涉及到产业结构和工商企业的承受能力。在中国以简单加工、低附加值为主的产业结构下，提高财政收入占GDP的比重将是一个缓慢的过程。
 
　　2.多元财政主体，责任难以落实。影响中国教育投入的另一因素是6万亿元财政收入分散在5级约3500个政府的手上，其中中央和省级政府掌握了近2／3的财力。这就产生两种情况：（1）基础教育的办学主体虽在市县，但在投入上却显得乏力，尤其在1500个农业县，这一问题更加突出，而有能力投入的政府又并非办学主体。（2）受财政分税制体制约束，无人对4%负责。2007年，笔者曾调查江苏省部分市县和浙江省的宁波市，发现教育支出占GDP的比重与地方财政是脱节的。以宁波市为例，2006年该市可用财力仅占GDP的8.6%，若教育达到4%，则意味着全市将有一半财力用于教育，这不可能做到。可见，教育支出占GDP的4%只是观察指标，而非行动目标，更无法考核地方政府。既如此，又有谁能对此负责呢？
 
　　3.缺乏基于理性的地区性教育财政政策。随着近年来财力增加和国家义务教育新保障机制的确立，中国义务教育发生了重大变化：（1）中西部地区农村义务教育资金严重短缺状况获得缓解；（2）随着多年的持续投入，城市和东部工商业县义务教育资金相对充足，但受资金效用递减规律的制约，资金浪费较严重；（3）群众关注点从“有书读”转向“读好书”。为此，应摈弃全国“一刀切”的财政政策，而采取更理性、符合地方利益的多元政策。但在分级财政体制下，各级政府是特定的利益主体，强制要求市级政府将自己的钱用于县级农村教育是不可能，也不符合居民利益的。“一刀切”政策的后果，一是使新增教育经费滞留在本已经费充足的城区中小学——大部分无实效；二是对城市发展有重大利益关系的职业教育却因某些原因而无法发展。花钱而得不到效果，导致地方政府在教育投入上转向消极。
 
　　总之，财力总量的有限性、体制上的脱节和机制上的非理性，是中国财政性教育支出比重长期达不到4%的三个主要原因。但是，这并不能说明我们在提高公共教育投入比重上无能为力。既然教育支出占GDP比重属于教育财政政策范畴，我们就可以在现阶段采取以下措施：
 
　　第一，明确中央和省两级政府在农村义务教育上的投入责任。虽然义务教育新保障机制缓解了农村学校经费短缺，但这是初步、低标准的。尤其是全国1500个农业县，从农村学校房舍、教育设备设施到教师质量等方面还十分落后，一些县仍保留了义务教育乡级管理体制，至今还有一定数量“新代课教师”，所以在分税制财政体制下，农业县财力十分困难是必然的。为此，明确中央和省级政府在农村义务教育上的投入责任，是保证教育经费持续增长的首要前提。
 
　　第二，建立对省级政府的全省教育支出占GDP比重的考核机制。考核本身就是针对政府的职能及责任承诺的。由于省级政府的职能比较全面，GDP与财政收入脱节程度较轻，因而建立这一考核、监察制度既必要又可行。
 
　　第三，建立基于基本教育服务均等化的国家服务标准。基本公共服务均等化是国家协调东西部关系、稳定社会的长期政策。对教育而言，均等化指由基本教育服务最低公平原则与等价性原则配合的政策体系。其中，基本教育服务最低公平原则要求建立对教育房舍、设施和设备、教师和服务的国家服务标准。这是一种最低限度，无论何种学校，即使最偏远地区也应达到，所需经费应由中央和省级财政保证。上世纪90年代以来，西方国家按教育均等化要求，普遍建立了教育服务国家标准，这一经验值得参考。等价性原则是指中央允许并鼓励地方政府提高义务教育配置标准，但经费由地方承担。二者配合，既可保障农村义务教育服务，又能促进对农村学校的资金投入。
 
　　第四，寻找合理的教育支出增长点。随着城市和工商业县义务教育资金投入的饱和，国家急需制订新的教育支出增长点和教育财政政策，引导地方教育资金投向。我们认为，职业教育是三大教育中最薄弱的，又是适合市县管理的领域。为此我们建议，国家应制订基于地方利益、理性多元的教育财政政策。例如，对城市和工商业县来说，在生均拨款达到一定水平后，鼓励他们将资金转向旨在吸收中西部农村初高中毕业生、大幅度提高本地区劳动者技能和竞争实力、替代“农民工”的职业教育上；而对广大农业县来说，中央和省级政府的责任不只是向农村教育拨款，也应考虑提高义务教育质量方面的要求。
 
　　第五，完善和调整高等教育财政政策，解决高校贷款问题。公立高校是政府办的高校，建设资金应当由政府承担，假如高校决策不妥，政府可以纠正，甚至拍卖房地产还贷。为此，作为应急措施，建议国家分期、逐年解决高校贷款问题，至少高校合理贷款部分的利息，先由省和中央政府分担，然后逐步理顺政府与高校的财政关系。这也是提高教育经费比重的可行政策。
 
　　总之，实现教育支出占GDP比重4%是中国政府的庄严承诺，是一张承兑支票，虽因种种原因，目前还无力完全承兑，但措施得当，就可以做到在每年的财政收入增量中让教育多分一点，让新增教育资金用得更好一些，这应成为我们的积极对策。

作者：上海财经大学中国教育支出绩效评价（研究）中心 马国贤 马志远 来源：《教育发展研究》2009年第3期
责任编辑：张春玲