朱幼平：结构性减税应成藏富于民的“正能量”

2013年01月24日

随着国内外经济形势的变化，我国政府的宏观经济政策思路也需要做相应的调整。在货币政策效应逐渐减弱甚至出现副作用前提下，熨平经济波动、保障经济持续高速增长的重任就落到了财政政策身上。时下，我国宏观调控应以积极财政政策挂帅，结构性减税充当急先锋，并发挥主要作用。

一、我国宏观调控政策的重心应从货币政策转向以结构性减税为主的财政政策

    从我国政府过去调控经济政策的特点看，一是更多地倚重货币政策；二是财政政策往往在扩大政府投资和财政开支上大做文章。政府在税收上的工作重心一直就是定位于如何打击偷税漏税、尽量把税收收上来上，基本不把税收作为宏观调控的政策手段，更不用说是主要政策手段了。

    例如，在改革开放过去的三十四年中，为了支持经济发展，我国政府在经济系统中投入了大量的流动性资金。截止2012年11月，M2已达到94万亿，已经是2011年GDP的两倍了，远超过国际上一般水平。“大流动性”政府调控政策为我国经济发展做出了重大贡献，功不可没。1978-2011年我国经济增长率年平均高达9.9%，为全世界历史所仅见。学界把这种“大流动性”增长模式称为东亚模式。日本、韩国、亚洲四小龙，，还有我国等，都曾经是这种模式的成功范例。

    但根据日韩等国经验看，这种“大流动性增长”模式在“下半场”有极其严重的“后遗症”。出来混总是要还的，日本“失落二十年”就是明显例证。日本“广场协议”后，经济泡沫破灭并长期陷入了通货紧缩局面，无计可施。当前，种种迹象表明，我国经济系统也要进入下半场了。我国虽然经济增长的潜力因素还未完全消失，改革红利、城镇化等还会在很长时间支撑经济发展，但受房地产等资产价格高企、产能过剩、人口红利弱化、环境资源约束硬化等影响，经济增长的“内涵虚化”现象凸现，是不可忽视的一个大问题。当大家都在欢呼我国银行业成为最赚钱行业的同时，当我国经济系统“2块钱货币换来1块钱GDP”的时候，我们是否需要深思一下，这种“实”不如“虚”的局面是不是符合我国国情的，是不是我们想要的发展呢？

    日本是我国经济的一面镜子。日本在前已为我们提示了风险，至少我们已看清，继续玩虚拟经济、搞“大流动性”的发展路子是不行的，需要改弦更张。就政策而言，除了“经济虚化”外，货币政策还因为离市场太近，调整后常常成为市场的扰动因素，且短期作用往往与长期效果相反，其结果通常都不是我们想要的结果。

    有鉴于此，货币政策目标应该是适应经济增长、稳定经济、服务实体经济的，应定位于“从属的稳定”，而不能继续定位于“主动的调控”。这样，我们沿用凯恩斯主义的主张，在货币政策不起作用甚至起反作用时，财政政策就应该出来挑大梁，发挥主要作用。当前世界经济再平衡，各国因为货币政策问题多多，且效果不好，也都是在使用积极财政政策，而尽量避开货币政策。我们认为，从货币政策为主转向以财政政策为主，是一种趋势，在我国则是一种可选择的、至少可以尝试的政策主张。

二、结构性减税直接藏富于民，为经济发展补充“正能量”的好政策

    相比而言，财政政策因为直接作用于“稳增长、调结构、促民生”，政策本身的负面效应小。财政政策大体可分为财政支出政策和财政收入政策两个方面。积极财政政策就是要扩大政府支出，缩减税收等政府收入。而我国财政支出大体又可拆分为“建设财政”和“吃饭财政”。建设财政往往是与政府投资行为捆在一起的，动经济效果明显。但近年来，由于基础设施红利因素逐渐退却，产能大面积过剩，政府投资的领域和有效益、可持续的项目越来越少，再加上因政府投资体制不健全等因素造成贪污腐败和渎职行为严重，政府建设财政方面问题太多。正因为如此，2009年政府出台4万亿投资刺激经济政策被学界广泛质疑。在这种情况下，我国在就业、社保、医卫、教育、安居、养老等民生性吃饭财政方面需要增加外，建设财政应采取审慎的态度，看准了再使用。

    这样，我们认为，结构性减税应充当宏观调控急先锋，发挥主要作用。减税，一方面为企业松绑，营造宽松的营商环境，增强企业的能力和实力；另一方面，提高人们的收入水平，进而提高消费能力。减税实在是从供给和需求两方面发力，不经过政府“二传手”，直接藏富于民，为经济发展补充“正能量”的好政策。

    减税还是个四两拨千斤的政策。我国过去的政策，只要是涉及到减税减费的，效果都非常好。例如，2006年取消农业税，区区500亿元左右就赢得了8亿农民的拥护，经济效益和社会效益巨大。再如，2012年“十一”国庆长假，取消高速公路收费，撬动全国黄金周出游人次超4亿、旅游收入超2000亿，增速均超四成，而全国收费公路节假日免费全算上也就减收不到200亿元。

三、我国应变被动的“平衡财政”为逆周期的“调控财政”

    结构性减税政策还有巨大空间可挖，我国过去的财政政策基本上是被动的“平衡财政”，不是相机抉择的逆周期“调控财政”。根据国家统计局数据分析，我们可以看到，以1994年分税制改革为分水岭，我国财政收支增长速度之前基本都低于经济增长，之后基本都高于经济增长。但各年的财政收入和支出基本都是平衡的，虽然我国政府根据经济形势，在不同阶段也有积极财政政策和紧缩财政政策等表述，实际运作，仍然是以收支平衡为首要目标，没有真正发挥财政政策的作用。

    特别是我国税收更不是相机抉择的逆周期政策工具。我国各项税收除了1985年特殊原因外，其他年份基本上与GDP增长与波动是同步的。这说明我国税收是随着经济增长被动增减的，经济增长高，税收增长就高；反之亦然。

    十八大后，我国新领导集体执政的第一年就提出扩大赤字，可能表明减税的力度会大于以往。之前，国家在编制税收收入的预算时，各年安排的收入增速一般都在10%以上；但2009年国际金融危机以后，国家开始实行结构性减税，各年税收预算的增速都安排得较低，如2009、2010、2011、2012、2013年分别为5.8%、9.2%、8.3%、9.5%、8%。2012年1－11月累计，全国税收收入实际完成93552亿元，同比增长9.8%，扣除汇算清缴上年企业所得税增加等因素后增长8%左右。政府政策提倡减税而实际情况是并没有减，这是我国政策执行上的一个大问题。

    据有关专家测算，2012年我国减税的额度只有900亿元。我们认为，想通过减几百亿税来调整经济结构，来扭转经济增速下滑，这力度显然不够。所以，最近有关专家呼吁，要来一次给全国人民提气的大减税，比如个人所得税起征点提高到1万元，总减税规模突破一万亿，这是不无道理的。

    2011年我国中央财政国债余额为72044.51亿元，国债余额占GDP的比重仅为15.3%，远远低于日、美、欧国家的水平。算上地方政府以各种方式承担的“隐性债务”，中央、地方政府债务加起来也仅相当于GDP的40%多。加上在财政开支上挖点潜力，比如把财政支出分类中20%左右其他支出减下来。这类其他支出中很大一部分是“三公”支出，浪费严重。总体来看，大规模减税风险可控。

    总之，减税既要“稳增长”，也要“调结构”，还要“促民生”。财政开支还要照顾到“人吃马喂”，赤字还不能有太多的债务冲销，借助金融手段用印票子的办法更是行不通。怎么办？两利相权取其重，两害相权取其轻——政策决策是科学，更是艺术。