印尼新总统面临的挑战与政策趋向分析

信息来自：http://bfsu.fdi.gov.cn/ · 作者： · 日期：21-09-2016

2015-02-14

印尼新总统佐科•维多多( Joko Widodo) 2014 年 10 月 20 日正式入主独立宫，成为印尼独立以来第七任总统。佐科已宣布，将把印尼的年经济增长率提高到 7% 以上。但近年来印尼经济增速一直低于 6% ; 世行和 IMF 对 2015 年该国经济增速的预测值分别为 5. 6% 和 5. 8% 。印尼民众期待新总统、新政府能给印尼带来新希望，但新总统的执政之路并不平坦。

一、经济发展与社会稳定所面临的诸多挑战

贫民出身的佐科当选总统，为印尼长久以来被精英垄断的政治吹入新风，意味着印尼正在向成熟的民主国家过渡，但这并不意味着政治斗争的结束。竞选形成的两大阵营势均力敌，佐科赢得执政权，而在野的普拉博沃则在国会取得多数席位，如何避免行政机关与国会继续扯皮、实行改革以激发经济活力，和打击腐败、扶贫惠民、削减燃油补贴共同成为佐科政府面临的新挑战。

（一）国会中支持佐科的政党所占席位较少，新政府面临“朝小野大”的困境

在 2014 年 4 月国会选举中，佐科领导的民主斗争党( PDI－P) 并未取得绝对优势，支持佐科阵营的四个政党联盟在国会 560 个席位中，仅占 207 席( 36. 96% 席位) 。新一届国会将由佐科的竞争对手普拉博沃－哈达拉查莎联盟主宰，联盟的六个政党共赢得超过 60% 选票，即国会中占有 353个席位。由于印尼国会中支持佐科的政党所占席位较少，佐科内阁将是个少数党政府，新政府将面临 “朝小野大”的困境，新政府的施政很可能遭到反对派的阻挠，未来在立法推动改革时，势必面对普拉博沃阵营的刁难而举步艰难。而如何处理与党主席梅加瓦蒂( Megawati Sukarnoputri) 的关系，也是一大难题。佐科在民主斗争党内还得面对党主席、前总统梅加瓦蒂的掣肘。除了反对派阵营的外扰，佐科也面对斗争民主党( PDI－P) 内部派系的挑战，虽然佐科是斗争民主党推举的总统候选人，但许多党员其实支持的是梅加瓦蒂的女儿普安( Puan Maharani) 。梅加瓦蒂的女儿 2014 年进入国会，可能接任国会副议长，梅加瓦蒂希望其女儿能够接班，竞选总统，让苏加诺一脉的政治势力得以延续，所以梅加瓦蒂的企盼与权力变成佐科的紧箍咒，更是佐科改革的最大负担。外界对佐科是否能摆脱党主席、前总统梅加瓦蒂的影子，真正当家做主提出质疑。更有人担心佐科当选后，印尼会回到 2001—2004 年梅加瓦蒂掌政时代，贪污和裙带风四起，以及政府在国家决策上优柔寡断的局面。此外，佐科的竞选搭档优素福•卡拉有着“民族主义强人”的形象，政治经验丰富，曾担任过专业集团党的主席，在 2004—2009 年苏西洛的首个总统任期内，卡拉曾任副总统。卡拉今年 72 岁，他被寄予厚望，去帮助佐科，弥补这位雅加达省长在处理国家事务上经验缺乏的不足。佐科能否有效驾驭，也是一大问题。

（二）印尼经济高速增长，收入差距不断扩大

执政 10 年的印尼总统苏西洛曾定下卸任前减贫目标，但现在这个世界上第四人口大国的贫富差距不断扩大，严重威胁该目标的实现，同时也遏制着这个东南亚最大经济体的增长。减少贫困人口是两届苏西洛政府的重要目标之一，政府加大政策支持力度，采取扩大就业和加强能力建设等中长期措施，努力解决结构性贫困问题。苏西洛政府原计划在两届任期之内，即到 2014 年任期结束时，将贫穷人口比率下降为 8% 至 10% 。但当前印尼贫困问题依然严峻，在消除贫困上仍然有漫长的路要走。数据显示，印尼依然有 3000 万人口每日收入不足 1 美元。2009 年贫穷人口超 3253 万人，占全国人口的 14. 15% 。2010 年印尼的贫穷人口超 3102 万人，占全国人口13. 33% ，比2009 年下降了约 1% 。2011年贫困人口 3002 万，贫困率 12. 37% ，失业率 6. 6% 。2013 年印尼贫困人口 2855 万，贫困率 11. 47% ，失业率 6. 25% 。世界银行的数据显示，印尼的贫困率从 2004 年的 16. 7% 下降到 2009 年的 14. 2% ，以及 2012 年 9 月的 11. 66% ，与政府定下的 2014 年贫穷人口下降至 8% 的目标仍有很大差距。

(三) 主要农产品自给自足计划落空，粮食安全问题凸显

印尼是世界第三农业大国，土地肥沃，气候适宜，农业发展自然条件优越，农业发展潜力巨大，但受气候特点、土地限制和技术落后等影响，印尼农业发展十分缓慢，粮食迄今仍无法自给自足。

印尼年人均消费大米 139 公斤，是人均消费大米最多的国家之一，印尼曾在 1984 年实现粮食自给目标，但好景不长，进入 20 世纪 90 年代以后，随着人口的不断增长，特别是随着工业化和城市化步伐的加快，大量可耕地转变为工业和其他用地，印尼粮食自给受到挑战，粮食安全面临威胁。印尼国内消费所需的大米、玉米、大豆、牛肉、食糖仍将不同程度依赖进口。2008 年、2009 年印尼实现大米自给自足。但自 2010 年开始由于农业歉收，消费增加，印尼恢复大米进口，2010 年进口大米 108 万吨，2011 年印尼共进口 150 万吨大米。2013 年印尼进口玉米 300 万吨，预计 2014 年进口额将达到 350 万吨，增加约 13%; 印尼还是亚洲最大的小麦进口国，2012 年进口小麦 580 万吨。2014 年印尼将成为世界第 4 大小麦进口国，总进口量达到 720 万吨，今后 5 年，印尼小麦进口将达到 1000万吨。长期以来，印尼进口的这些大宗农产品价格波动难测，对印尼进口来源和当地市场供应构成风险和挑战，粮食安全问题日益显现。如何推进农业发展，确保国家粮食安全仍将是印尼政府的头等大事。

（四）佐科还将面临如何削减燃油补贴的挑战

印尼是世界燃油价格最低的国家之一，因为印尼政府一直对燃料进行补贴。长期的燃料补贴，使国家预算赤字不断上升，给国家财政带来沉重负担。近三年( 2011—2013) 政府拨出燃油津贴共计 635. 6 万亿盾( 1 美元= 10 000 印尼盾) ，若加上 2014 年预算案的 210. 7 万亿盾，则总共达到 846. 3 万亿盾。2011 年燃油津贴为 213. 7 万亿盾，超过政府原定的 165. 1 万亿盾指标。2012 年燃油津贴为 211. 9 万亿盾，达到 2012 年国家收支预算修订案最高限额 137. 4 万亿盾津贴的 154. 22% 。2013 年能源补贴款为 274. 7 万亿盾，占国家年度预算的 16% ，而基础设施建设预算仅 210 万亿盾。其中，燃油津贴 210 万亿盾，相当于其最高限额 199. 9 万亿盾的 105. 1% 。

印尼政府每年划拨超过 200 亿美元资金对进口燃油进行补贴，这已成为政府的一项沉重包袱。2014 年能源津贴负担是 364 万亿盾，其中燃油津贴 260 万亿盾，相当于财政收入的 21. 2% 。2015 年能源津贴估计将达 500 万亿盾，相当于政府财政预算的 20% 。摆脱燃油补贴将提升政府的财政灵活性，为基础设施建设提供更多融资。佐科在竞选期间曾表示将在当选后 4 年内逐步取消燃油补贴，但燃油补贴问题在印尼国内十分敏感，每次政府试图上调油价都会遭到强烈反对，甚至引发全国各地规模不一的示威游行。佐科如何在不激起社会强烈反弹的基础上扔掉这一沉重包袱，为基建等领域提供更多资金，是新政府面临的重大挑战。

二、印尼新政府政策走向分析

这次大选印尼大多数选民关心的是新总统能否发展经济，改善民生，杜绝腐败; 能否为人民办实事，提高人民的生活; 能否建立一个公平、繁荣的社会，能否带领国家走向富强。因此，如何全力回应民众期待，推动经济发展和解决社会矛盾; 在推动印尼经济发展过程中，如何拉动增长又兼顾民生，所有这些均是新总统面临的紧迫课题。

（一）争取各方支持，突破国会阻力，为新政府施政保驾护航

自从普拉博沃领导的反对派阵营赢得国会正副议长和人民协商会议议长的职位，已经全面掌控国会后，各方一直担心新政府的工作将受到反对派的多方干扰，特别是反对党利用控制国会这一优势，成功推动印尼国会通过了一项十分有争议的决议，将地方官员选举由选民直选改为地方议会投票选举产生，这早早给了尚未正式就职的佐科一个下马威。由于反对党控制了多数地方议会，这意味着多数地方官员的命运将掌握在反对党手里，这对于执政党无疑是重大牵制。在这种情况下，纵使佐科有良好的施政愿望，若处理不好与反对党的关系，得不到国会的配合，佐科政府将难有作为。对此，佐科表示将无惧反对党阻扰，坚持改革政策，并试图改善与其他政党的政治对话模式，搞好政治斡旋，为新政府顺利施政保驾护航。佐科近期密集会见红白联盟政治精英，缓解了斗争民主党与红白联盟因沟通失败而陷入的僵局，也成功化解国会上下两院议长选举后，佐科与普拉博沃两大阵营的紧张关系。尤其是总统选举后一直不肯服输并一再展示强硬姿态的普拉博沃，终于在家中接待了上门来给他祝寿的佐科，这是选后两人第一次会面。双方会谈后，普拉博沃在新闻发布会上呼吁红白联盟支持佐科－卡拉政府。普拉博沃明确表示，在政治竞争中言辞激烈是正常的，但最终必须以人民的福祉为重，普拉博沃还要求其支持者不要让政治分歧成为分裂的根源。舆论普遍认为两人互释善意及表达和解，有利于佐科未来执政。

（二）发展海洋经济，建设海洋强国

印尼陆地面积 192 万平方公里，领海面积 300 多万平方公里，是世界最大的群岛国家，渔业和海上油气资源丰富，发展蓝色海洋经济潜力巨大。佐科在竞选纲领中，强调以海洋为轴心发展海洋经济，推动造船工业发展，鼓励地方和企业发展海运、河运，使之成为连接各岛的主要支柱，在全国范围内建立 100 个渔业中心，并配套交易、仓储及加工设施。佐科在竞选时和获胜后多次提出实施 “海上高速公路”战略，重点发展海上互联互通，带动海陆空和通讯等基础设施建设，拟在全国各地修建和升级一大批港口、机场、铁路、公路等大型基础设施项目，尽快降低过高的物流成本，带动东部和欠发达地区经济发展。在就职演讲中，佐科更是呼吁印尼人民共同奋斗，建设海洋文明强国。佐科表示，印尼不仅是世界第四人口大国和穆斯林人口最多的国家，同时也是全球最大的海洋国家，印尼具有悠久的海洋历史文明，也具备发展海洋经济的巨大潜力，要争取重新回到海洋强国之列。佐科决定在新内阁机构调整中增设海洋与环保事务统筹部，统筹协调以“海洋轴心”为主的海洋经济发展。

（三）恢复经济增长，努力振兴经济

2009 年以来，印尼每年都以 5% —6% 的速度实现经济增长。但由于人口增长太快，印尼经济增长所带来的红利逐渐被人口的过快增长所抵消。从 2013 年开始，印尼经济出现较大的下行压力。目前印度尼西亚经济增长正处于 5 年来的低点，印尼财政部长巴斯里对 2015 年达 5. 8% 经济增长指标感到悲观，各种国际机构也预测印尼 2015 年经济增长在 5. 8% 以下，国际货币基金组织 ( IMF) 的预测为 5. 5% ，世界银行则是 5. 6% 。因此，印尼新政府 10 月从苏西洛总统手中接过权柄后，当务之急将是采取措施恢复经济增长，努力振兴经济。具体包括如下措施: 继续保持经济快速增长势头，挖掘经济增长潜力，确保经济可持续发展; 保持财政平衡，通过控制能源补贴等财政支出，节省各项开支，防止财政赤字扩大; 通过实现贸易平衡增加财政收入，一方面继续促进出口，另一方面减少不必要的进口，健全国内销售网络，便利民众消费，增加国家财政收入; 完善社会保障体系，为贫困群体提供更好的社会保障，以保持其购买能力，确保国内消费水平。佐科在竞选期间还主张帮扶中小企业，向出口导向型企业提供优惠政策，简化投资兴业手续，为国内外投资者营造良好投资环境。

（四）支持农业发展，确保粮食安全

印尼是世界第四人口大国，中产阶级人口数量和消费能力不断增强，满足 2. 5 亿人口的粮食需求一直是印尼政府的巨大挑战。近 10 年来，印尼进口了大量蔗糖、大米、玉米和果蔬等农产品以弥补国内供需缺口。竞选期间，佐科承诺，将推动惠及 450 万户家庭的土地分配计划，修复灌溉设施，建设供 300 万公顷稻田的灌溉网络，在爪哇岛外开发 100 万公顷新稻田，在每个粮食生产中心建设粮食仓储加工设施，为农民设立银行，推动农业发展，完善农作物收成后回收设施，建设更多粮食储存仓库。新政府希望解决农业用地、种子、基础设施等阻碍农业生产发展的关键性问题，努力在 4 年内实现蔗糖、大米和玉米的自给自足。

（五）加速推进基础设施建设，降低物流成本

佐科特别强调基础建设完善对于经济发展的重要性，主张成立基础建设发展银行，并已明确表示发展基础设施建设将是他任期内的工作重点。新政府已推出一项名为“Nawacita”的计划，列出了佐科在未来五年总统任期基础设施建设的优先项目，其中包括在全国范围内建设 2000 公里的道路，维修和升级苏门答腊、爪哇、加里曼丹、苏拉威西及巴布亚 5 大岛屿的道路，建设 10 个机场、10 个港口、10 个工业园区。佐科还推出一项扩充港口设施的计划，以改善物流成本过高的问题。在物流表现指数排名中，印尼位于 160 个国家中的第 53 位，低于同为东盟成员国的泰国、马来西亚和越南。今后 5 年，印尼将投资约 58 亿美元在印尼建设 24 个港口，首期将扩建北苏门答腊、雅加达、东爪哇、南苏拉威西和巴布亚等主要岛屿的 5 个大型枢纽港，解决船只滞港问题，减少对外国游轮和游艇的进港限制，提高物流效率，降低货运成本。为筹措基础设施建设资金，印尼将与中国、非洲和美国的投资者合作建设港口，鼓励外国投资者参加港口等基础设施建设。印尼还将向中国设立的丝路基金和亚洲基础设施投资银行等寻求融资支持。

（六）继续推行新的能源政策，减少或取消对燃料的高额补贴

印尼政府每年投入大量资金用于能源补贴，能源补贴中仅燃油一项即占七成以上，日渐成为国家财政重担。佐科在竞选期间曾许诺，将在当选后 4 年内逐步取消燃油补贴，提高燃油价格，所得资金将逐步转向基础设施建设、医疗、教育等重要领域。但削减燃油津贴的政治风险极高，可能激起社会强烈反弹。调涨燃油价格将是佐科总统困难的决定，但却是不得不做的决定。佐科表示，新政府最优先任务将是削减每年高达 300 万亿印尼盾的燃油补贴，因该项补贴近 70% 被中上阶层享受，且补贴严重压缩了政府财政空间。燃油补贴预算将被转用于为农业、渔业和中小企业提供补贴。佐科希望广大民众能够理解他将采取的政策，燃油补贴不应让中上阶层享受，而应让更具生产性的部门受益，包括农民用的化肥，渔民用的柴油和中小企业的生产设备。为此新政府已做好调整燃油价格后对低收入阶层的补助工作，通过健康卡、智慧卡和家庭福利卡直接进行补贴，以缓解贫困家庭因燃油价格上涨而面临的实际困难。同时，新政府计划提高国内外石油与天然气勘探与开发力度，修改并完善油气行业相关立法并强化执法，鼓励新能源开发利用，优先建设天然气、燃煤、地热及水力发电站。新政府将加速天然气管道建设，促使能源消费向天然气转型，将把国电公司的燃料从使用燃油转为使用天然气和煤炭，以节省更多的燃油补贴。

三、印尼新政府与中国的经济合作

2013 年 10 月，习近平主席访问印尼期间，提出构建“21 世纪海上丝绸之路”的战略构想，并与苏西洛总统共同宣布将中印尼关系提升为全面战略伙伴关系。佐科 10 月 20 日宣誓就职之后于 11 月在参加 APEC 会议后访问中国，两国的关系得到进一步加强和巩固。印尼新总统将延续目前的对华政策，按照两国已确定的合作方向和目标，在现有双边关系基础上，继续推动两国全面战略合作伙伴关系向前发展。深化发展中印尼全面战略伙伴关系，将是中印尼两国的外交重点之一，而且这种深化发展不仅仅局限于政治和经济领域，同时还将扩展到军事、人文以及区域和国际合作等更广阔的领域。近年来，中国和印尼的经贸关系明显得以加强。2010 年中国和印尼贸易额达到 427. 5 亿美元，同比增长 50. 6% 。两国贸易总额 2011 年达 605. 79 亿美元，比增 22. 49% ， 2012 年双向贸易规模达到662 亿美元，是1990 年贸易额的56 倍。2013 年中印尼贸易再创历史新高，双边贸易额达 683. 55 亿美元，同比增长 3. 2% 。

到 2015 年中印尼双边贸易额将有望突破 800 亿美元。我国已超越日本成为印尼第一大贸易伙伴和最大的非油气产品出口市场。2013 年 10 月，中印尼两国签署了《中国—印尼经贸合作五年规划》，全面规划了未来 5 年两国经贸合作的发展方向和总体目标。双边贸易的持续增长带动了双边投资的活跃。尽管目前中国对印尼的投资在印尼整个外资中所占的份额并不很大，但中国对印尼的直接投资成倍增长。2010 年中国对印尼投资额达到 6 亿美元，2011 年中国对印尼投资额为 12 亿美元，增长两倍以上。2012 年中国在印尼直接投资较上年增长 90. 6% 。2013 年中国对印尼非金融类直接投资达 7. 6 亿美元，同比增长 26. 7% ; 截至 2013 年底，中国对印尼累计非金融类直接投资达 27. 9 亿美元，印尼对华累计投资 22. 9 亿美元。印尼欢迎中国推行的“走出去”战略，重视中国的投资。中国投资者在印尼投资的担忧主要集中在政府管理、法律的不确定性、各项复杂征税以及土地问题。为此，印尼政府正在采取积极的应对措施，具体包括将投资综合审批权收归印尼投资协调委员会，对投资给予税收优惠，并出台土地征用相关法律。相对于进口中国商品，印尼更加重视大力推动中国对印尼的投资。印尼方面期望随着中国对印尼投资的日益增长，将给印尼创造更多的就业岗位，并降低印尼的财政赤字，中国对印尼投资持续增长可期。此外，2013 年两国双向旅游人数达到 100 多万。2014 年前四个月，中国已超过澳大利亚，成为印尼最大游客来源国。目前，印尼有超过 1. 4 万学生在华留学，在世界各国和各地区列第六位。同时，越来越多的中国学生到印尼学习。中国已在印尼开设了 6 家孔子学院，汉语热在印尼方兴未艾。改善贸易结构，推动双边贸易持续增长。在中印尼双边贸易中印尼一直是顺差，顺差额从 2000 年的 7. 45 亿美元上升到 2006 年的 17 亿美元，但 2007 年中国首次出现 2. 1 亿美元的顺差， 2008 年中方顺差 28. 6 亿美元。2010 年中国对印尼小额顺差 11. 9 亿美元，基本实现贸易平衡。2011 年在中国印尼贸易中印尼贸易逆差 32 亿美元。

共同参与“海上丝绸之路”建设。中国国家主席习近平 2013 年 10 月访问印尼期间提出共建 “21 世纪海上丝绸之路”的倡议，这与佐科修建“海洋高速公路”和打造海洋强国的发展理念不谋而合。中国是印尼第一个签署全面战略伙伴关系的国家。中国是具全球影响的世界大国，而印尼是东南亚国土面积最大，人口最多的国家，其地缘战略位置、人口数量、经济规模与发展潜力、在东南亚地区的科技与军事实力等，都决定了它是东南亚地区不可忽视的一大龙头，目前印尼综合国力、影响力和平衡力在东盟内都是首屈一指的。同时，中印尼拥有 16 亿人口，两国共同参与“海上丝绸之路”建设，对东南亚地区具有重要的引领、辐射和示范作用，对促进本区域的安全稳定繁荣将起到重要作用。印尼目前正致力于通过海洋发展贸易，佐科在总统就职仪式上呼吁全民把握历史机遇，大力发展海洋产业，共同将印尼重建成海洋大国，重圆印尼海洋强国梦，印尼社会近期也开始就海上丝绸之路展开热烈讨论。中印尼可在构建“新海上丝绸之路”这一框架下开展各种合作，共同参与“海上丝绸之路”建设，加强在互联互通、海洋经济、科技环保、防灾减灾、社会人文等各领域的交流合作，赋予古丝绸之路以新的时代内涵。两国今后有望在基础设施、投资、能源、矿业、海洋捕鱼等领域加强合作，实现双赢。

信息来源:厦门大学东南亚研究中心

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