中澳自由贸易区谈判的主要分歧与促进策略
信息来自：《对外经贸实务》2011年第3期供稿 · 作者：席岩 田燕梅 · 日期：13-04-2011
2011-4-13
席岩 山东青年政治学院 田燕梅 山东省工会管理干部学院
在完成WTO谈判以后，中国政府把发展双边FTA作为对外贸易政策的新重点，2002年至今分别与东盟10国、港澳特区政府、智利、巴基斯坦、新西兰、新加坡、秘鲁、哥斯达黎加签订了实质性的双边自由贸易协定；与澳大利亚、冰岛、挪威正在进行双边自由贸易区谈判。
据中澳自由贸易区协议可行性研究报告显示，FTA使得中澳两国的产出增加并使得福利提高。据估计，FTA将提高中澳两国2006年至2015年期间的实际国内生产总值（GDP）和实际国民生产总值（GNP）的现值；从2005年至2015年期间的年均增长率方面来讲，FTA估计将使澳大利亚的实际GDP年均增长0.039个百分点，使中国的实际GDP年均增长0.042个百分点，中澳自由贸易协定签订之后，澳大利亚将在未来的10年里增加240亿澳元(折合180亿美元)的收入，同期中国将获得640亿美元(折合5297亿人民币)的收益。越早实施FTA将会使两国更早获益，而相比较而言，如果采取不急不愠的措施，那么其导致实际GDP和实际GNP获益的现值将减少。
因此，尽快建立双边自由贸易区，已经成为促进两国经贸关系发展的要务之一。
一、中澳自由贸易区谈判进程
从中澳1973年签订的《中澳贸易协定》开始，中澳双边贸易发展取得了很大的发展。截至2010年的数据统计，双边货物贸易额在最近五年里以年均20%的速度快速递增，中国已成为澳大利亚的第一大货物贸易伙伴，而澳大利亚也成为了中国的第八大贸易伙伴，据中方统计，2009年中澳双边贸易额为600.8亿美元。据澳洲贸易委员会统计，中澳两国贸易去年增长近30%，预计双边贸易2010年将达到1000亿澳元。
2003年10月，国家主席胡锦涛在访澳期间与澳大利亚总理霍华德共同签订了《中澳贸易与经济框架协定》。该协定表达了两国进一步加强双边经贸关系的愿望，也为中澳自由贸易区建设谈判打下了基础。2005年5月23日，第一轮中澳自由贸易区谈判成功在悉尼举行，由此拉开了双边自由贸易区建设的序幕，到2010年2月为止，双方已进行了14轮谈判。谈判内容除了涉及货物贸易的关税自由化、市场准入、保障措施、农产品贸易、技术性贸易壁垒等，还涉及到更为广泛的内容，如金融服务、教育培训、通信、法律服务、农产品市场准入、原产地规则、服务贸易、投资等。总之，中澳两国自由贸易区建设已成为可以预见的未来。
二、中澳自由贸易区谈判主要的分歧问题
中澳自由贸易区建设中要处理的问题据澳大利亚外交外贸部和中国商务部对中澳自由贸易协定的可行性分析，总结澳大利亚各方和中国方面的有关观点，可以看出，中澳自由贸易协定中双方最为关心、分歧最大的领域主要包括以下三个方面：
（一）农业问题
澳大利亚在农产品出口方面有较强的竞争力，是发达国家中对农产品补贴最低的国家。中国在加入WTO时在农业问题上已经作出很大让步。兑现加入WTO的承诺，对于中国来说已经是严峻的挑战。如果在中澳自由贸易协定中关于农产品进口有超过WTO的承诺，有可能会使中国农业面临巨大压力。尤其是，考虑到2005年后中国在人民币汇率升值趋势持续上升之后，国外农产品进口增加会对农民的收入带来负面影响。农民还可以通过到城市打工增加收入，但是人民币升值要影响到出口，而出口部门恰恰是雇佣农民工最多的部门之一。澳大利亚是全球最大的羊毛提供国，每年有60%的羊毛出口到中国。澳大利亚羊毛主要用于高档纺织服装面料，能够帮助中国的服装业提高质量。澳大利亚羊毛局预测，如果中国能够在2015年取消羊毛进口关税，中国纺织品出口将可能增加8亿美元，而澳大利亚羊毛业也将因此受益并增加6亿美元的出口。中国羊毛只有大约10%可以同澳大利亚羊毛竞争。不过，畜牧业是中国偏远地区和少数民族地区的主要行业。大量羊毛进口对这些地区的养殖户可能带来的冲击不仅是一个经济问题，也是一个敏感的社会问题。
中国的农产品能够从中澳自由贸易协定中获益吗？按照经济学的逻辑，中国应该进口土地密集型的农产品如小麦、稻谷等，同时出口劳动力密集型的农产品如花卉、水果和蔬菜。中国和澳大利亚的季节正好相反，完全可以向澳大利亚出口反季节农产品。但是，这种出口机会能否变成现实很难说，澳大利亚的动植物检疫以苛刻著称于世。据称，中国的梨出口到澳大利亚，双方的检疫部门为了达成共识花费了15年时间。
（二）矿产和能源问题
中国经济的崛起及工业化进程带来了对能源和矿产品的巨大需求。澳大利亚能源和矿产资源储量丰富，距离中国只有9天的海上运程，其对中国的能源和矿产出口增长甚快。中国目前已成为澳铁矿砂第一大进口国，除铁、铜、铝以外各种矿砂的第二大进口国，铜矿砂、原油、镍的第三大进口国，金属铜的第四、铝的第五大进口国。当前，中澳能源合作方式发生深刻变化：长期合同正逐步取代现货贸易成为主要贸易方式；简单的贸易渐渐让位于参股和共同开发。中澳在铁矿砂、氧化铝、液化天然气和煤炭等领域均有合作。值得注意的是，在当今国际贸易格局中，由于矿产和能源的供给比较多元化，因此，中国不必担心是否能够买到矿产品和能源，真正值得担心的问题是矿产和能源的价格上涨对中国经济带来的负面影响。
实际上，由于澳大利亚是铁矿石主要供给国，而中国是国际铁矿石需求第一国，所以，每年一度的国际铁矿石谈判都会令中澳两国之间贸易紧张。如2008年国际铁矿石谈判期间，由于海运贸易价格飞涨，铁矿石价格也随之增加。一份由澳大利亚央行公布的报告预测，中国经济增长将在几年的时间里继续带动澳大利亚经济，尽管美国出现金融危机。并预计铁矿石价格今后有可能上涨30%，煤炭价格也有可能同时大幅上涨。
中澳自由贸易协定签订之后，中国能够进口更多的矿产品和能源，但其价格也将继续上涨。一方面，能源价格和矿产品价格急剧上涨；另一方面，制成品价格却没有出现上涨趋势，反而有下降压力。因此，对于进口能源和矿产品却出口制成品的中国而言，其贸易条件将继续出现恶化趋势。
澳大利亚在和中国的贸易中却将因贸易条件的改善而获得巨大利益。
（三）服务业问题
中国和其他国家比如智利签订的自由贸易协定主要是关于商品，但澳方对中澳自由贸易协定的设想却是全方位和一揽子的。澳方对中澳FTA协议的主要设想包括：尽早确认在协议达成生效时可以直接实施零关税的产品系列，并力争在FTA协议生效之后五年内，使95%尚需征收关税的产品减免至零关税。该协议将超越商品贸易，扩展到两国服务业等领域的开放。在银行、金融、保险服务等行业，澳方希望中国给予特惠政策。事实上，中国加入WTO之后，澳大利亚金融、保险、教育、旅游、法律咨询等行业在华市场不断扩大。从最近几年发达国家和发展中国家之间签订自由贸易协定的经验来看，发达国家最希望通过自由贸易协定的谈判打开发展中国家的服务业，同时希望通过服务业的开放打开发展中国家的金融、保险等行业。但是，当谈论服务业开放的时候，发达国家却闭口不谈其国内服务业对发展中国家的开放。澳大利亚的经济学家SaulEslake总结澳大利亚经济中存在的问题时，特别谈到澳大利亚缺少熟练劳动力。即使存在这种供需缺口而且这种供需缺口可能危及澳大利亚经济的未来增长潜力，但其对国内劳动力市场仍然是严密保护的。总之，就中澳自由贸易协定谈判来看，那些中国认为是威胁的地方可能不是真正的威胁，那些中国认为可能获益的地方获益的可能性甚微。澳大利亚从中澳自由贸易协定中获得的收益要大于中国，中国能否减少潜在的风险和冲击，不仅取决于桌子上的谈判，而且取决于政府在未来的国内改革。
三、建立中澳自由贸易区的主要对策
中澳成立自由贸易协定，将有利于两国发挥比较优势，提高两国的福利。但是谈判过程中双方对农业问题、矿产和能源问题、服务业问题存在较大的分歧，针对这些问题我们应采取以下措施：对敏感产业要有计划、分步骤地开放；加速产业结构调整，建立受损产业补偿机制；加强沟通和协商，建立贸易争端解决机制。
（一）加强国际谈判能力，对敏感产业要有计划、分步骤地开放
自由贸易区的建成是一个逐步形成的过程，在与澳大利亚进行自由贸易协定的谈判过程中，尽量应避免全方位的自由贸易对敏感产业造成的冲击，如澳大利亚的机电产业、纺织服装产业，我国的农业、畜牧业等，可以采取过渡期等特殊的规定，结合自身情况，循序渐进地逐步实现贸易自由化。针对中国可能遭受冲击较为严重的资源密集型产业的产品和农产品贸易采取逐步降低关税的方式，争取把对中国弱势产品市场冲击的影响降到最低。
（二）加速产业结构调整，建立受损产业补偿机制
建立中澳自由贸易区会对中国的农业、矿业等产业造成一定冲击。对此，一方面要利用WTO允许的国内扶持政策，加快国内产业结构调整。中国在一些具有劳动密集性的农业作物生产上具有一定的优势，如水果、蔬菜、水产品和加工食品等，应加强对这些产品的技术与资金投入，并引进国际先进水平和生产设备，按照国际标准进行生产，以扩大这些产品的出口。另一方面要借鉴欧美等地经验，尽快建立产业损害补偿和贸易调整援助制度。美国《2002年贸易法》把工人和农民共同纳入贸易调整援助的资助对象，援助的内容包括工人援助、企业援助和团体援助，2006年美国有近一半的产业得到了贸易调整援助，以解除国内产业工人由于自由贸易冲击而受失业或失业威胁的后顾之忧。2006年12月20日，欧盟通过“欧洲全球化调整基金”(EGF)计划，目的在于缓和全球化对失业工人的消极影响。中国应积极借鉴欧美发达国家和地区保护国内产业的经验和做法，加强对国内产业的扶持，研究和制订我国的产业损害补偿和贸易调整援助制度，减少贸易自由化带来的负面影响。
（三）加强中澳能源和矿产合作，保证我国经济发展的能源安全
具有战略意义的重要经济资源短缺越来越成为对发展中国家经济安全构成潜在威胁的主要因素。中国是一个经济资源不丰富的国家，很多重要的战略性资源需要从国外进口，才能满足经济的持续发展。随着我国经济的继续发展，中国需要进口的战略资源的种类和数量都将增加。与资源输出国的澳大利亚建立自由贸易区，将有利于增强海外资源供应的稳定性。中澳自由贸易区的建立对中澳两国石油、天然气、铁矿石贸易具有积极意义。加强能源安全合作，从而为我国国民经济的可持续发展创造有利的条件。
（四）加强沟通和协商，建立贸易争端解决机制
尽管从2005年4月，澳大利亚承认了中国市场经济地位，然而，中国是实行具有中国特色的社会主义制度的发展中国家，澳大利亚是比较典型的发达资本主义国家，双方在政治、经济、文化等方面存在着巨大差异，从近几年中澳双边经贸关系发展中可以看出，双方在农产品和纺织服装等产品面临很多争议。因此，为了确保自贸区高效、均衡、公平目标的实现，两国有必要参考WTO相关规则，按照简明、方便和务实的原则制订中澳FTA争端解决机制，以便友好地解决相关问题。在以往的区域合作实践中，中国和东盟规定采取仲裁的方式解决争端，而北美自由贸易区中美国、墨西哥和加拿大往往都是通过WTO的争端解决机制来解决成员之间的贸易争端。中国和澳大利亚都是WTO成员国，有关争端解决机制的内容应该在贸易规则上和WTO的基本规则相统一和协调。
参考文献：
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