全面二孩政策实施一周年，效果几何？

信息来自：http://www.cnpop.org/ 人口与末来 · 作者： · 日期：13-01-2017

2016-12-22

论坛简介

2015年10月29日，十八届五中全会决议正式公布，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。2015年12月27日，全国人大常委会表决通过了人口与计划生育法修正案，全面二孩于2016年1月1日起正式实施。而今，全面二孩政策实施即将迎来一周年，政策效果是否达到预期？政策实施过程又遇到了哪些问题？有问邀请了多位专家，为您深入解读。

嘉宾简介

孟立联——四川天府健康产业研究院学术委员会秘书长。在习近平思想研究、政党制度、国家治理、国际关系、健康产业、家庭发展、农村经济、人口学基础理论、人口城镇化、农民工市民化、计划生育政策等方面均有建树。

何亚福——《人口与未来》网站主编，人口学者，长期研究人口与生育问题，自主生育倡导者。写过800多篇有关人口问题的文章，其中有一些文章发表在《东方早报》、《第一财经日报》、《中国青年报》、《新京报》、《南方都市报》、《信息时报》、《新周刊》、《领导者》、《人力资源》等报刊上。2013年5月出版《人口危局：反思中国计划生育政策》一书。

张祺乐——现供职于国家人权教育与培训基地：西南政法大学人权研究院。西南政法大学法学博士。研究领域：人权法学、法理学、法社会学。

朱昱子——广东广播电视台主持人，微信公众号“我要生二胎”创办人，中国首个“二孩日”倡导者，超百户二胎家庭访谈，与上千位二胎父母日常互动，待出版著作《二胎那些事儿》《中国二胎家庭实录》。

讨论内容

【1】

主持人：

全面二孩政策于2016年1月1日正式实施，二孩放开的这一年，主要的政策效应有哪些？政策效果是否达到预期？

孟立联：

全面实施二孩一周年，政策效果到底如何？对此问题，在不同的层面有不同的结论。国家卫生计生委认为，政策效应是显著的，与预期的基本吻合。有部分学者认为，难以达到预期目的。其中原因，我想有一个认识基础，也就是中国当前的生育水平到底怎么样？国家卫生计生委认为，全国总和生育率在1.6以上，而部分学者认为中国处在超低生育水平阶段。中国生育生育水平不高是不争的现实，但是，到底是多少，谁都说服不了谁。这是第一个问题，也是最大的问题，也就是基础不一样。按照一胎加照顾的生育政策框算，中国总和生育率接近国家卫生计生委的估计数。

但是，这里，有一个前提，也就是能够结婚的都结婚，能够怀孕生育的都生育。问题是，在目前，在中国，这个前提可能大打折扣。没有恋爱对象，爱情成本太高，结婚成本太高，怀孕生育成本太高，使得已婚、年龄别生育率全线下降。这里，我有一个比较老的数据，是四川的。数据可能有点陈旧，但趋势没有改变。四川省2010年20-34岁妇女年龄别生育率与前几次人口普查相比均在全线下降，且生育峰值年龄生育率仅为91.3‰，而1982年为220‰，1990年为150‰。四川省2010年15-19岁生育率比2000年下降了67.83%，20-24岁下降了50.58%，25-29岁下降了15.14%。由此看来，存在一大批应该结婚生育的没有结婚生育。

四川妇女已婚比全线下降，下降最多的是20-29岁的适婚人群，其中20-24岁比2000年下降了40.4%，比1990年下降了44.2%；25-29岁比2000年下降15.2%，比1990年下降了18.25%。生育旺盛期20-29岁的四川未婚女性人口233633人，占该年龄段女性人口的44.6%。

所以，我的结论是，全面二孩政策有效果，但是，效果有限。没有对象恋爱结婚，结婚了付不起怀孕生育成本的数量太大，比例太高，影响了政策的效果。所以，这又引出了另外一个问题，也就是中国计划生育政策存在一个缺陷。这个缺陷就是，对违法生育的处理比较明确具体，可以执行；但对符合政策可以生育的，没有具体的保障措施。比如违法生育的，征收社会抚养费，给予党纪政纪处分，可操作。但是，符合生育生育政策的，则决定权在生育者本人。继续对不合法生育的实施征收社会抚养费的措施也应与符合规定应生育而不生育或不准备生育的实施激励政策。否则，如果只有惩罚措施而没有相应的鼓励与激励措施，就政策体系来说就是存在缺陷的。由于这个政策体系的缺陷，使得人口规划与人口执行之间出现了一个巨大的缺口，使得规划目标与实际结果之间存在差异。“十五”期间，国家人口发展规划人口净增量为6257万人，实际增长为4013万人，实际增长为规划增长数的64.14%；“十一五”期间，规划人口增量为5244万人，实际增长为3418万人，实际增长为规划增长的65.18%。规划人口超出实际出生人口太多，一个重要原因是不少理论上认为应该结婚生育的都结婚生育了，而实际情况并非如此。2010年全国20-24岁、25-29岁女性年龄别生育率为114.46、91.70，分别只有上个世纪90年代、本世纪初的一半左右。所以，我一直主张，限制不合规定生育与保障符合规定生育的政策举措应予平行。全面二孩政策放开后，同样存在这个问题，一大批符合政策的都选择了不生育。

同时，我认为，解决中国人口低生育水平，生育政策不应是主要矛盾，虽然这仍然是一个很重要的因素，应从社会经济制度与政策中去研究措施，促使符合政策的都能够生育。或许，这才是应该关注的重点。比如，跨国婚姻问题，不能完全采取不承认的策略。建议废除征收社会抚养费的规定。对不符合政策生育的原则要求可以规定为“不享受国家有关优惠政策”，比如不符合政策生育的当事人不能享受各种减免税政策。保护妇女怀孕生育妇女工作与发展权利。如鼓励企业及其他用工单位签订长期劳动合同，禁止解聘劳动合同期内怀孕、生育的女性。鼓励企业及其他社会组织与未婚男女签订劳动合同，对录用未结婚、生育的女性，在税收政策上予以支持。对非农业户籍且在结婚前2年未统一征地拆迁的男女结婚的，发放住房补贴或纳入保障房、廉租住屋供应范围。鼓励该生育的都生育。符合政策怀孕的，实行免费孕期保健，贫困怀孕母亲发放孕期营养补贴；把生育费用纳入生育保险；对生育的子女和母亲发放牛奶、鸡蛋补贴，符合政策生育的子女免费就读公立幼儿园并免收各种其他费用，贫困家庭符合政策生育的从出生之日起纳入基本医疗保险等。建议降低法定结婚年龄。1982年修改婚姻法时提高了结婚年龄，使中国结婚年龄成为全世界最高的之一。建议将法定结婚年龄降低到修改之前的年龄。

【2】

主持人：

全面二孩政策实施后，出现了许多社会现象，比如人工生殖热、高危高龄产妇增加、部分地区孕产妇死亡率增加等。您如何看待全面二孩政策带来的这些突出社会现象？

朱昱子：

这个议题其实很有趣，各种“拼死生二胎”的现象确实令人感到匪夷所思，但却又不得不承认是个现实。我认为出现上述现象是生育意愿被集中释放的体现，高龄产妇的机会就这几年，身体不允许以后再想生都没机会，搏命也要上，所以才会有“疯狂二胎”之说。

孕产妇死亡率上升，要分为几个层次：

1）基础数字低，对比强烈：一面是我国的孕产妇死亡率的水平非常低，所以二孩政策放开后，大量高龄或高危孕妇的再生产造成了数据的冲高，相对之前很低的基础而言，对比就显得尤为强烈；

2）头胎剖腹产率高：另一面与我国独生子女时代累积下来的生育习惯有关系，比如剖腹产，很多人反正就生一个孩子，剖了就剖了，少一次疼、一辈子也不用疼了，产妇、家庭和医院的头胎剖腹产倾向都很明显。与之佐证的是，我国孕产妇死亡率低，但剖腹产率很高，有的医院甚至可以达到六成以上。剖腹产最大的害处之一，就是再生产时会造成高危因素，比如疤痕妊娠、子宫破裂等，推高孕产妇的死亡率。

3）科学怀孕/避孕知识的缺乏：二胎放开后，我采访了几个“冒死生二胎”的案例都涉及胎盘前置、胎盘粘连、异性胎盘等类似问题，导致的结果都是产程大出血、切除子宫，产妇均有多次人工流产记录，而这正是造成上述情况的成因。由于一胎政策限制、科学避孕知识的缺乏，许多妇女将人工流产当做常规或准常规的避孕手段，对身体造成了不可逆的损害，为再生育埋下了地雷。

孟立联：

我补充一下，或许这是人口结构的逻辑结果。生育二孩的年龄偏大，又是在放开二孩的特殊背景下。各种风险比自然状态下生育二孩是大得多的。这是正常现象。这个正常现象恰恰是不正常的结果。当然，拼死生二孩的也仅仅是个案，代表不了这个群体总体。正常现象的不正常原因。

【3】

主持人：

多次生育意愿的调查反映我国80%以上的群众希望生育两个孩子，90%以上非常支持全面两孩政策，自全面二孩政策实施后，很多家庭却陷入“生不起”、“养不起”的纠结状态中。请问，计划生二孩的家庭，会面临哪些困难？国家出台了哪些措施来保障二孩政策的有效实施？

朱昱子：

先来讲讲困难：

1.二孩已经列入计划，生育意愿强的，不存在太多困难，主观意愿胜过客观困难。2.对于纠结二孩的，主要的困难就两条：（1）钱不够（2）怕辛苦。

表面上，钱不够很好理解，媒体上成天算养个孩子几百万的账已经足够吓退一部分人，但那些数字从统计学的意义上讲，可能更多像个笑话。很多家庭与其说担心钱不够，不如说生存焦虑在作祟，每个人何去何从都无从得知，怎么去为家庭和孩子规划方向呢。

就像百年前美国传教士明恩溥所说，穷人常常把问题都归结到有钱没钱上，但实际上这些问题在富人家依旧解决不好。

所以，大家都觉得二孩是件与钱息息相关的问题，但有多少钱可以养二孩？有钱是否就能养好二孩吗？在纠结二孩的人群中，很少有人拥有标准答案。

怕辛苦主要是找不到人来照顾的问题，老人老了，不能来照看孩子。保姆信不过。要妈妈全职照看孩子，大部分的职业女性又都不愿意。这是个现代性和家庭需求的冲突问题。每个家庭的解决途径不同。根据我们在今年二孩日对20000+受访对象的调查，八成的家庭还是依靠老人在带孩子，无论是亲力亲为还是给钱。所以从这点看来，中国人的代际依赖依旧明显，小家庭很少能独善其身。

据我所知，政府对全面二孩的放开并没有太多的鼓励措施。比如对城市家庭、尤其是工薪家庭而言，非常需要个人所得税制的改革，由按人头征税改为按家庭征税，这样才能切实降低工薪阶层事实沉重的税负负担，但这个举措很明显并不仅仅针对刺激二孩，而涉及到我国所得税制的整体改革，因此最新的推进情况也只是在讨论方案而已。

不得不说，未来的改革成果和鼓励措施多是留给80后、90后家庭的，但他们的生育意愿是否够强，真要打个问号。

孟立联：

生育意愿与生育实现是有距离的。不少调查都有一个共同的趋势，也就是表达生育二孩愿望的，最后能够实现的，不到三分之一。原因如朱老师所说。所以，我一直呼吁，要有一个整体解决方案。

【4】

主持人：

我国全面二孩政策从2016年1月1日已正式实施，但有观点认为，“我国生育政策调整错过了最佳窗口期，我国面临劳动力短缺，现在放开生育政策已经晚了。”对此，您怎么看？全面二孩政策能否扭转当前人口老龄化的趋势？

何亚福：

我认为，独生子女政策从一开始就不应该实施。1970年代的“晚、稀、少”政策创造了生育率大幅度下降的奇迹。1970年的总和生育率是5.8，到1980年，总和生育率已降至2.24，接近世代更替水平，那时就应该放开生育政策。随着社会经济的发展，生育率会自然下降。

而且，从1991年起，中国的生育率一直低于更替水平，那时就更应该放开生育政策了。但全面二孩政策直到今年元旦才实施，显然是太晚了。

根据国家统计局公布的数据，中国劳动年龄人口近几年逐年减少，2012年减少345万，2013年减少244万，2014年减少371万人，2015年减少487万。

与“一胎化”政策相比，全面二孩政策能在一定程度减慢人口老龄化的进程，但不能从根本上扭转人口老龄化的趋势。我认为，仅仅放开二孩政策还是不够的，应该尽快全面放开生育，不限多少胎。

人口学常识是，即使全国平均每对夫妇都生两个孩子，从长远来看，这个国家的人口还是会缓慢减少的。因此，一个国家合理的生育率不应该低于2.0。由于有一部分夫妇不愿意生二孩，甚至还有一部分夫妇连一个孩子也不愿意生，因此，要使生育率达到2.0，就不可避免要有一部分夫妇生三孩以上。其实即使全面放开生育，按照目前人们的生育意愿来看，愿意生三孩以上的夫妇所占比例并不大。

假设一个国家的生育状况如下：10%的夫妇生三孩或三孩以上（平均四孩），70%的夫妇生二孩，10%的夫妇生一孩，10%的夫妇患了不育症或自愿丁克，这样平均每对夫妇所生的孩子数为：10%×4 + 70%×2 + 10%×1 + 10%×0 =1.9，平均不到两个孩子。可见，如果希望全国平均每个家庭有两个孩子，那么至少要有10%的夫妇生三孩以上，才能弥补一孩家庭和丁克家庭所导致的孩子欠缺。事实上，在当今社会，由于抚养孩子的经济压力大，愿意生三孩以上的家庭未必会达到10%。

世界上许多国家和地区的经验表明，当一个国家或地区的生育率过高时，政府要采取措施降低生育率，这是比较容易做到的。例如，在上个世纪六十年代，韩国、台湾和新加坡的生育率很高，生四、五个孩子的夫妇很普遍，这些国家和地区通过鼓励自愿节育，迅速降低了生育率，到了八十年代，韩国、台湾和新加坡的生育率都低于更替水平。

然而，当一个国家或地区的生育率过低时，政府要采取措施鼓励生育，却几乎没有什么效果。一个人如果不想生孩子，奖励生育她也未必想生。例如，韩国、台湾和新加坡近年来都大力鼓励生育，但生育率却没有明显提高，基本上俳徊在1.0~1.3之间。

孟立联：

我是这么看的，已经发生了的不能改变，不能总是在这个问题上纠缠。我们要面对的是现实问题，解决的是现实问题。历史应该不会重复，在生育政策这个问题上。还是要把主要精力放在解决问题上。

【5】

主持人：

全面二孩政策实施将近一年，该政策在哪些地方、哪些人群中回应特别强烈？二孩热是否还会持续下去？

何亚福：

从所披露的数据来看，全面二孩政策在山东省的效果比较显著。2016年11月7日央广网报道：“数据显示，山东省1-9月份一孩出生38.1万人，占出生总数的37.9%；二孩出生60.3万人，占出生总数的59.9%，增幅38%。”也就是二孩出生人数超过了一孩。

至于人群，70后的生育意愿相对来说比80后要强一些，70后现在年龄在36岁至46岁之间，从媒体报道来看，现在有不少这个年龄段的育龄妇女生二孩。

根据国家统计局发布的数据，从2010年到2015年，我国的总和生育率分别为1.18、1.04、1.26、1.24、1.28、1.05。2015年是单独二孩政策实施的第二年，生育率反而比2014年下降了，这说明政策实施的第二年效果往往比不上第一年的效果显著。

2016年是全面二孩政策实施的第一年，我估计今年二孩生育率会比去年有显著提高，因为许多非独夫妇过去虽然想生二孩，但政策不允许，因此这些夫妇以前被压抑的二孩生育意愿都集中在政策放开的第一年释放出来。

而且，符合全面二孩政策的夫妇数量比符合单独二孩政策的夫妇数量多几倍（根据国家卫计委的数据，全国符合单独二孩政策的夫妇只有1100万对，而符合全面二孩政策的夫妇有9000多万对）。

但从2017年或2018年开始，如果生育政策没有进一步放开或没有进一步出台鼓励生育的措施，那么生育率将会再次下降，道理跟单独二孩放开后的生育率趋势是一样的。

所以，如果没有鼓励措施或配套措施，二孩热不会持续很久。

朱昱子：

我很同意何老师的说法，根据我的观察，这个政策在70后的人群中响应最为强烈，生育意愿集中释放。

70后经济状况相应比较稳定，绝大多数人出身于多子女家庭，对多子女有天然向往。而且还有不少人出于性别偏好的考虑，也要拼二孩。

此外，就地域而言，根据媒体报道，山东、重庆等地的二胎申请或生育数量都超过了头胎。

但我个人观察认为，南方沿海省份比内地敢生，这可能与长期的文化氛围有关。内地是计划经济搞计划生育，计划到现在连生育的念头都计划得差不多了，南方经济成分多元，大量存在超生现象，也有一定的“示范”效应。就像我们的二胎群里的妈妈，来自南方的妈妈常常讨论讨论着，就表露出自己对二胎早已见怪不怪的态度，再一问，原来许多妈妈不仅二胎，连三胎、四胎都有了！

我个人认为2018年，生育高峰过后，二孩带来的生育潮会趋于平稳。一句话，该生的都生得差不多了，不能生的也放弃了。处于生育高峰期的人群，生育意愿较前人有限。人们愿意聚焦在自己的生活质量上，而不是孩子的数量上。

【6】

主持人：

全面二孩政策的实施，能调整我国的劳动力结构，缓解人口老龄化；能形成新的消费动力，拉动经济增长。那么，今后国家是否会考虑全面放开生育呢？全面放开有哪些顾忌？

张祺乐：

对于是否可以全面开放生育的问题，我认为是完全可以的。

如之前一些专家所谈到的那样，由于现阶段养育一个孩子的成本太高，包括对要生育一个孩子之前所做的准备：比如结婚、买房、买车等等，孩子出生之后各种杂费的支出也让现在的年轻父母负担沉重。所以，就算政策放开了，在各种各样的压力之下，适龄青年选择要二孩或者多孩的意愿也并不一定强烈。

如一些专家所谈到的那样，由于现阶段养育一个孩子的成本太高，包括对要生育一个孩子之前所做的准备，比如结婚、买房、买车等等，孩子出生后各种杂费的支出也让现在的年轻父母负担沉重。所以，就算政策放开了，在各种各样的压力下，适龄青年选择要二孩或者多孩的意愿也并不是百分之百的。

对于全面开放生育政策我认为首先需要注意的是国家政策的配套保障问题。全面开放生育绝对不是某个部委或者某一群人的事情，更不是一个家庭的私事，它要求整个国家必须从制度、社会保障、经济政策等方面进行全面配套改革。

其次，全面放开生育政策需要注意的另一个问题就是如何保障妇女的生育权问题。

关于妇女的生育权，在《消除对妇女一切形式歧视公约》的第十一条中规定得很明确。首先不得以怀孕或产假为由予以解雇；其次要实施带薪产假或具有同等社会福利的产假，不丧失原有工作、年资或社会津贴；第三，鼓励提供必要的辅助性社会服务，特别是通过促进建立和发展托儿设施系统，使父母得以兼顾家庭义务和工作责任并参与公共事务；第四，对于怀孕期间从事确实有害于健康的工作的妇女，给予特别保护。

就是说，工作单位必须首先承担起不能对有生育意愿的女职工实施歧视或隐性歧视的义务。

除此之外，在家庭中，男方也应该积极承担起与女方一起迎接这个孩子与养育这个孩子的义务。否则在工作压力、社会压力与家庭压力的多重压力下，就算全面放开生育政策，适龄女性的生育意愿也不会提高，政策目的也无法达到。

政府在保护妇女工作权利方面是有相关的政策的，比如《中国妇女发展纲要（2011-2020）》，和《国家人权行动计划（2016-2020）》等文件中，都对妇女的生育权和生育期间工作权利的保障有具体的规定。我国政府也在努力落实这些政策和规定。

何亚福：

全面二孩政策实施后，出生人口有所增加，这将有助于推动中国的经济增长。这些新增出生人口在短期内会刺激与婴幼儿有关的乳品、医疗、服装、鞋帽、玩具、家政、幼儿教育、游乐等等行业的发展，而长期则会增加各行各业的产品和服务的需求。这些额外增加的需求可以刺激相关产业的发展，有利于消化过剩产能。

然而，全面二孩政策只是在开头一两年有比较显著的效果，之后就会逐渐减弱，出生人口又会开始减少。所以，需要尽快全面放开生育，并出台一些有利减轻育龄夫妇抚养孩子负担的政策。多次生育意愿调查结果显示，现在中国人的平均生育意愿在1.8左右，即使全面放开生育而不鼓励生育，生育率也不会有显著提高，担心出生人口过多是完全没有必要的。

而且，根据2010年人口普查数据推算，从2015至2025年这10年间，我国23岁~29岁的女性数量将从8388万降至4741万，下降速度十分惊人。

我国生育旺盛期女性数量为何不断减少呢？这是因为自从1980年代以来，我国年出生人口数量的总体趋势是不断下降。根据2010年人口普查数据，80后、90后、00后人群分别是2.19亿、1.88亿、1.47亿。从80后到00后，出生人口就萎缩了30%以上。

我个人估计在2018年之后（大概在2018~2020年之间），也就是年出生人口开始减少之后，国家会全面放开生育。

朱昱子：

刚才何老师提到的观点我很赞成，全面人口放开确实是一个可以预期的事情。但这不意味人们的人口恐慌就此消失。人们依然认可这样一个传说：“孩子多了就没有养育质量”，所以即使全面放开，二胎人群会不会生育三胎？未生育二胎的人群会不会生育二胎，都是一个问题。

二胎不再是多年前的二胎，对一个孩子就多一双筷子，而是人们对自身前途和命运深刻思考后的结果——如果她认为生一个孩子多受一份苦，就不会生育。除非有强烈的习俗要求，否则中国人未必然有强烈的意愿去生孩子。尤其是80后、90后，生孩子已经不是生活中必不可少的一部分，所以长期来看，即使人口全面放开，也会引发更多的争议：1 要不要生孩子？生多少？2 那些多生孩子的人，生出来的孩子是否高质量？难道要少生育的人去二次哺育多生育的人吗？

所以，我不认为全面生育放开是这一系列争议的终点，相反，很有可能是新一轮争议的起点。

中国社会科学网